Tato kapitola si neklade za cíl shrnout nebo nahradit konkrétní připomínky Rady ve znění předloženém vládou PSP. Vyjadřuje pouze hlavní aspekty shrnující postoje Rady a popisuje omezenou míru ingerence Rady při vzniku definitivního vládního návrhu. Požadavek přizpůsobit národní právo právu ES se týká i oblasti rozhlasového, přesněji však řečeno televizního vysílání. Gestor příslušné legislativy, tj. MK ČR, se rozhodlo postupovat nikoliv cestou novelizace stávajícího zákona o vysílání a souvisejících právních předpisů, ale připravit zcela nový zákon s maximálně komplexní úpravou, která by – vedle institutů zcela nových - zčásti zahrnula i právní úpravu řešenou dosud jinými právními předpisy (zákon o Radě ČR pro rozhlasové a televizní vysílání), případně materii upravenou dosud nedostatečně či způsobem, který se již přežil. Motivace MK ČR předložit místo malé „bruselské“ novely celý nový zákon byla pravděpodobně vyvolána několikaletými poukazy zákonodárců (poslanců) i Rady na absenci zákonných prostředků k řešení některých problémů vysílací i administrativní praxe v tomto sektoru (např. otázka servisních organizací provozovatele vysílání, možnost odnětí nekonzumovaných kmitočtů, vyšší transparentnost vlastnictví a financování rozhlasových a televizních stanic, možné majetkové změny v licencovaných společnostech, zpřesnění povinností a úkolů veřejné služby, budoucnost lokálního a regionálního televizního vysílání, atd.). Rada i další místa doporučovaly MK ČR rozdělit práce do dvou etap: s ohledem na krátký časový horizont zpracování a šíři a obtížnost problematiky zpracovat pouze věci skutečně nutné ve vztahu k EU, tedy zejména televizní kvóty, a až poté se podrobněji věnovat náročnější matérii v novém zákoně, v obou případech po hloubkové analýze stávající právní úpravy elektronických médií a po předložení věcného záměru návrhu zákona. Nestalo se: s poukazem na malou přehlednost existujících norem MK ČR předložilo celý nový zákon, bez dostupné předchozí analýzy, rovnou v tzv. paragrafovaném znění. V zájmu jeho snazšího projednávání v parlamentu oslovilo politické kluby PSP a některé další subjekty (Radu, provozovatele, asociace), aby se k obsahu nového zákona vyjádřily. Vzniklo tak několik verzí – postupně bobtnajících, údajně právě na základě politické objednávky, resp. stanovisek klubů PSP. Tato stanoviska však MK ČR neuvolnilo, a proto se k nim Rada nemohla vyjádřit. S obtížemi získávala i jednotlivé verze, jejichž aktuální obsah se stal nepřehledný. Přesto se opakovaně snažila k nim vyjádřit. Do připomínkového řízení byl návrh rozeslán v srpnu 1999 (6.8., připomínky Rady z 3.9. 1999 viz příloha č.9, str. 196).
7. - 8.9. 1999 se na MK ČR konalo ústní projednávání zásadních připomínek resortů, kterého se zúčastnila i Rada a další subjekty (COS HSP, KUK). Většina připomínek Rady, a to i zásadních, byla odmítnuta. Jejich výčet – ovšem neúplný – uvádí předkládací zpráva k návrhu zákona. Jelikož se jedná o zákon, který je stěžejní pro další fungování a rozvoj elektronických médií, jakož i pro účinné fungování jejich regulace, níže shrneme základní okruhy této problematiky a stanovisko Rady k nim. Po ukončení připomínkového řízení byl návrh zákona MK ČR předložen nejprve Legislativní radě vlády. Ta jej projednávala nejprve 5.11. 1999 a vrátila předkladateli k přepracování se zásadními připomínkami (s ohledem na vysoký počet připomínek komisí LR a stanovisko zpravodaje se však nekonala hlubší rozprava). MK ČR návrh upravilo a předložilo LR znovu. Upravený návrh však již Radě zaslán nebyl, ač se zasedání LR 5.11. a posléze 17.12. 1999 zúčastnila.
Další postup legislativního procesu leží již mimo období sledované touto zprávou.
Jak již bylo řečeno, v připomínkovém řízení k návrhu zákona o vysílání zpracovala Rada obsáhlý komplex připomínek jak obecných, tak k jeho konkrétním ustanovením. Kompletní uvedení někdejšího stanoviska Rady na tomto místě ztrácí smysl, neboť návrh zákona v podobě, v jaké je nakonec MK ČR předložilo vládě, obsahoval již změněnou textaci i jiné číslování paragrafů. Jeví se však účelným zopakovat postoj Rady k některým tématickým okruhům.
1) Výhrada vůči nesystémovému přístupu a postupu
V zájmu a logice věci by bylo připravit a posuzovat celý balík nových mediálních předpisů najednou, a to zejména pro jejich vzájemnou spojitost. Již od dob federace postrádáme jasně formulovaná pravidla státní politiky v oblasti médií všech typů. Celková filosofie přístupu státu k médiím by tak nabyla jasnějších kontur a mohla se po kvalifikované oponentuře stát základní osnovou a spojnicí všech předmětných zákonů – zákona tiskového, zákona o vysílání, zákona o ČT, zákona o ČRo a zákona o regulaci reklamy (v určitých souvislostech pak i zákona telekomunikačního). Tato šance však nebyla využita a příprava a zejména projednávání uvedených předpisů zůstalo rozdrobeno v čase a mezi jednotlivými vládními resorty. Místo toho dostávají poslanci jednotlivé zákony izolovaně v odstupech často i několika měsíců. Kontinuitu obsahu pak dokáže sledovat již jen málokdo.
Tiskový zákon se nachází již v závěrečné fázi projednávání PSP, zákon o vysílání prošel nedávno prvním čtením a související zákony o ČT a ČRo se začaly na MK ČR teprve připravovat, neboť vláda je naplánovala teprve na prosinec 2000. Tuto systémovou chybu tedy již nelze odstranit. Je však možné začlenit do projednávaného zákona o vysílání i zvláštní část věnovanou veřejnoprávním médiím, jak je tomu v dosud platném zákoně, dále pak věnovat pozornost propojení zákona o vysílání se zákonem o telekomunikacích (viz níže) a rovněž se zákonem o regulaci reklamy, u kterého MPO zahájilo připomínkové řízení s termínem březen 2000.
2) Výhrada vůči nadměrné regulaci
Zákonné úpravy i praxe rozhlasového a televizního vysílání u nás i ve světě jistě nejsou dokonalé nebo ideální a nutně musejí podléhat revizím a aktualizacím. Otázka nezní zda, ale jak, kdy a v jakém rozsahu. Platí tu několik jednoduchých pravidel. Například, každá země si – s výjimkou nadnárodní regulace – šije svůj vysílací model na míru, podle svých potřeb a možností, přičemž v tak citlivé oblasti, jako média a svoboda projevu nepochybně jsou, nemá regulace a jí stanovená omezení překračovat míru nezbytně nutnou (viz i Listina základních práv a svobod, čl. 17). Regulace nemá tedy být nadměrná a zároveň má být efektivní, aby nevyvolávala nejen potřebu, ale dokonce nutnost ji obcházet, chce-li médium v nově vytvořeném prostředí přežít. A konečně, k zásadní změně mají být zásadní důvody a mají být veřejně deklarovány a probrány, přičemž taková diskuse probíhá v některých státech i řadu let. Rozhodně v zemích, které se hlásí k základním demokratickým postulátům včetně podpory podnikání.
Existující nadnárodní regulace na úrovni ES se vesměs vztahuje jen na vysílání televizní a problematiku jím šířených programů (a i to jen v některých bodech, nikoliv komplexně). Obsah těchto úprav komentovaný návrh zákona několikanásobně překračuje a jimi sledované povinnosti vztahuje i na vysílání rádií i přes příslib, že nová legislativa bude mezi těmito rozdílnými typy médií více diferencovat. Nedostatečně respektuje limitované možnosti domácího rozhlasového a televizního trhu a Radě dává nově kompetence, které z ní činí mediální policii, nahrazující činnosti jiných státních orgánů (např. z oblasti správy daní či zdravotního a sociálního pojištění). Navíc zavádí zákon řadu nových absolutních zákazů a sankcí, aniž by jasně definoval skutkovou podstatu sankcionovaných jednání. Radě, jejíž postupy byly v rámci tzv. volného správního uvážení kritizovány, tak tento prostor ještě dále rozšiřuje.
Tolerovaná míra násilí či sexu ve filmech či zpravodajství, jsou např. kategoriemi, které lze v zákoně obtížně popsat jednoznačně a jejich výklad vždy nutně bude zčásti subjektivní (v posuzování určitých jevů se koneckonců mnohdy liší i znalci). Pokud jsou však s některými ustanoveními provázány takové zásadní sankce, jako je zákaz vysílání na 30 dnů a zkrácení licence o 1 rok či ztráta možnosti dosáhnout prodloužení licence o další licenční období, lze protesty médií chápat. Snaha zkvalitnit obsah rozhlasových a televizních programů, jakož i snaha chránit společnost či některé její segmenty (děti, mladiství) před negativními jevy, je jistě chvályhodná; zpřísnění zákona však není jedinou cestou. Je tu např. dosud plně nevyužívaná možnost autoregulace a etických kodexů médií samých či různých sdružení. Tyto cesty USA i Evropa využívají mnohem více.
Vedle otázek programových nelze příliš kladně hodnotit ani úpravu otázek spojených s jejich vlastnictvím a provozováním. Příslušná ustanovení se v zákoně poměrně obtížně dohledávají, neboť jsou v něm porůznu roztroušena a místy se skrývají pod jinými názvy. Jako typický příklad lze označit problematiku koncentrace a křížení vlastnictví různých druhů médií, která je pojmenována „zajištění plurality informací a přehlednosti majitelských vztahů v rozhlasovém a televizním vysílání“ a nachází se v části sedmé návrhu zákona, jež se dále prostřednictvím zákazu spojení provozovatelů vysílání a vydavatelů celostátního periodického tisku pokouší nastavit limity vztahu provozovatele a servisních organizací. Zmíněný zákaz je přitom definován tak široce, že v souběhu s ostatními ustanoveními zákona může ekonomický život a rozvoj médií velmi negativně ovlivnit. Jednou věcí je odstraňování nedostatků a legislativních mezer či předvídání nových jevů (např. nové technologie, jejichž alespoň rámcová úprava však v zákoně chybí), druhou věcí je ale přiškrcení či zbrždění rozvoje médií, jakkoliv se zřejmě i v budoucnu budou pohybovat v regulovaném prostředí. Např. úprava koncentrace médií v návrhu zákona vůbec nepočítá s nástupem digitálního vysílání (tato připomínka se ostatně vztahuje na celý zákon). Návrh zákona celkově vyvolává dojem, že předkladatel nevzal dostatečně v úvahu velikost ČR, počet obyvatel, jazykové bariéry, žádoucí konkurenceschopnost, podmínky přežití a možnosti domácího trhu, ani evropské a světové vývojové trendy. Tento pokus o státní dirigismus nejen obsahu programů, ale i vlastnických otázek médií prostřednictvím zákona o vysílání nemá příliš zahraničních analogií a z modelů, užívaných jednotlivými státy, vytrhává jen jednotlivé (a to ty přísnější) prvky bez jejich vyvažování ostatními ustanoveními. USA, Japonsko i Evropa již chápou, že spolupráce i určitá míra propojení jednotlivých typů médií a jistého stupně jejich koncentrace v jedněch či několika rukou není jen strašákem, ale zčásti i logickou realitou – reakcí na globalizaci a vývoj světové ekonomiky a nových technologií, včetně stále širšího a hlubšího propojování sektoru médií se sektorem telekomunikací. Tyto jevy, které ostatně nelze příliš účinně zastavit, mohou být za určitých okolností i přínosem. V zahraničí, ale místy už i u nás řada provozovatelů vysílání ví, že více médií v jedněch rukou neznamená – a ani nesmí znamenat, mají-li získat dostatek prostředků na přežití – jejich programovou unifikaci: naopak jde o určitou cestu k jejich rozrůznění a tím i k rozšíření programové nabídky pro diváky a posluchače, v případě ekonomického úspěchu pak i o získání finančních prostředků na zkvalitňování programů či investice do nových technologií (např. účast na digitalizaci vysílání).
V problematice mediálního vlastnictví nemá Evropa jednotnou úpravu a tyto otázky jsou spolu s mnoha dalšími ponechány k úvaze národním legislativám. V r. 1997 byl sice učiněn pokus o určitý návrh, ale ztroskotal. Zdá se, že spíše než vytváření nefunkčních zábran Evropa nyní sleduje a zdůrazňuje vytváření a uchování podmínek pro volnou soutěž médií, která může lépe eliminovat či snížit rizika, potenciálně plynoucí z dominance silných mediálních skupin Případné rozhodování na tomto poli pak často je či bude svěřováno spíše orgánům na ochranu hospodářské soutěže než mediálním regulátorům (alespoň na evropské úrovni, viz schvalování různých fúzí).
3) Výhrada vůči konstrukci Rady
Stěžejním východiskem pro tvorbu zákona o vysílání v r. 1991 byla deetatizace médií a ustavení nových regulačních orgánů mimo vládní struktury jako orgánů sui generis, maximálně ekonomicky i politicky nezávislých, a to v duchu tehdejšího doporučení Evropského parlamentu. Tento záměr se podařilo zrealizovat jen částečně a zvláštní povaha tohoto orgánu nebyla nikdy dostatečně precizována, ukotvena ani vysvětlena. Rada tak musí vedle své činnosti každoročně obhajovat často i důvody své existence.
Nyní se konečně začala nad návrhem zákona o vysílání rozvíjet alespoň dílčí diskuse o konstrukci a složení regulačních orgánů médií. Vývojové verze návrhu zákona o vysílání, jakkoliv v tomto ohledu zřejmě odrážely přání PSP, byly pro Radu zásadně nepřijatelné, neboť v rozporu se zmíněným evropským dokumentem a oprávněnými požadavky na nezávislost regulátora znamenaly opak ve směru prohloubení jeho politické závislosti. Finální vládou schválený návrh však provedl změnu ve smyslu původního slibu ministra kultury a zřejmě i připravovaného návrhu doporučení Výboru ministrů pro členské státy Rady Evropy ve věci nezávislosti orgánů regulace pro sektor vysílání a funkcí těchto orgánů. Jakkoliv jde zatím o pracovní dosud neschválený materiál, základní trendy budoucí evropské filosofie v této oblasti jsou z něj jednoznačně zřejmé a parlament by se s ním měl při projednávání zákona o vysílání blíže seznámit. Podle něj totiž není nutnost existence Rady dána pouze tím, že počet frekvencí je limitován a někdo tedy musí provádět výběr mezi zájemci o vysílání, přičemž s přechodem od analogového k digitálnímu vysílání tato nutnost automaticky pomine. Naopak se konstatuje, že úloha orgánů regulace nabývá na významu, a to vzhledem k rozšiřování a rostoucí složitosti tohoto sektoru v důsledku technického a ekonomického vývoje a propojování sektoru vysílání s dalšími sektory (především s oblastí telekomunikací). Zásadní důraz je kladen na vytvoření takového legislativního rámce, který by regulačnímu orgánu zajistil ochranu proti všem formám politického i ekonomického nátlaku. Za optimální je označováno jeho ústavní zakotvení, ohledně ekonomické nezávislosti pak vícezdrojové financování. Politická nezávislost se garantuje souborem několika prvků. Rada má být zásadně jako celek neodvolatelná, odpovědná veřejnosti prostřednictvím veřejných zpráv o činnosti, ovšem s odvolatelností jednotlivých členů tím orgánem, který je jmenoval, z definovaných důvodů (konflikt zájmů, neschopnost vykonávat funkci, pravomocné odsouzení pro porušení některého zákona v závažných věcech). Dohled nad činností Rady má být vykonáván výlučně až následně, a to pouze z hlediska zákonnosti jejích postupů a ve finančních otázkách.
Ohledně podoby Rady a výběru jejích členů existují v podstatě dva modely. První z nich je mnohočetný a převážně laický, reprezentuje rozmanité zájmy, myšlenkové proudy a politické, resp. sociálně-profesní společenské skupiny, s prací na částečný úvazek. Druhý model „profesionální“ Rady nevyžaduje zastoupení celého společenského spektra, je méněčlenný, členové jsou experti-profesionálové, soubor má spíše charakter nezávislých soudců s plným pracovním úvazkem. I zde však musí být určitá politická pluralita bez ovládání žádné konkrétní skupiny či politické strany. Členové Rady nemají být vázáni žádnou loajalitou vůči těm, kteří je jmenovali (zvolili), aby nebylo z tohoto titulu ovlivňováno jejich rozhodování. Proto se omezuje i počet možných funkčních období.
Některé z těchto požadavků jsou pro nás relativně nové a zřejmě pro poslance nepřijatelné, možná především Rada jako neodvolatelný orgán (jakkoliv i poslanci jsou neodvolatelní). Riziko zcela neodpovědného počínání Rady a nemožnost na ně reagovat má však být eliminováno či sníženo stanovením přesných zákonných mantinelů pro rozhodování Rady a soudním přezkumem konkrétních rozhodnutí. Objevuje se i úvaha o majetkových přiznání členů Rady před nástupem do funkce a po jejím skončení.
MK ČR a vláda výše popsané postuláty zřejmě částečně zohlednily. Navrhovaná třísložková volba/jmenování členů Rady však přesto vzbudily v PSP nevoli. Rada sama obdobný systém (sněmovna, senát, prezident či sněmovna, senát) doporučovala jako jednu z garancí zvýšené ochrany před nežádoucími politickými ingerencemi. V současné době možná nebude taková systémová změna průchodná. Rada však zřejmě zůstane i tak z hlediska klasické dělby moci orgánem nestandardním, obtížně zařaditelným, ale s důležitými funkcemi. Proto lze její začlenění do ústavy, tak jako je tomu např. u ČNB a NKÚ, v zájmu právní čistoty doporučit. Právě tak je namístě zachovat její kompetence v oboru správy příslušné části kmitočtového spektra, kteroužto pravomoc výše uvedené připravované doporučení RE jako výlučnou rovněž zmiňuje (dále viz poznámky k zákonu o telekomunikacích).
4) Několik poznámek k dražbě licencí
Ač byl tento institut odmítnut již v roce 1991 při tvorbě stávajícího zákona o vysílání a ani návrh nového zákona jej neobsahuje, opakovaně se tato myšlenka objevuje u některých zákonodárců a občas je zmiňována v tisku. Podle dostupných informací draží licence pouze Maďarsko a Velká Británie. Mezi důvody pro zavedení institutu dražby patří údajná objektivizace udělování licencí, antikorupční zábrana, menší „zátěž“ zákona a přínos do státního rozpočtu. Proberme si tedy tyto argumenty. Podle britské zkušenosti se tento model příliš neosvědčil, mimo jiné odčerpává provozovateli finanční prostředky, které by jinak mohl investovat do programu a přenosových cest. V Maďarsku zase nepřinesl zjednodušení legislativy, ba naopak je maďarský zákon mnohem obsáhlejší než český platný i navrhovaný. Tvrzení, že se takto zabrání korupci v Radě, je neprokázaným obviněním Rady současné i příští. Rada navíc nerozhoduje jen o udělování licencí, ale i o jejich změnách, odnímání a jiných sankcích, a tak by samotná dražba licencí taková rizika stejně nevyloučila. Stoprocentně se ostatně nikdy vyloučit nedají v žádné sféře rozhodování státu. Vedle zmíněných negativních ekonomických dopadů na straně provozovatele by zřejmě primárním efektem dražby licencí byl poměrně rychlý zánik tuzemských subjektů ve prospěch velkých zahraničních a nadnárodních mediálních domů. Přitom v ES si každá země snaží bránit a zachovat určité národní prvky. Výrok, že frekvence se nemají dávat zadarmo a přesto se zdarma rozdávají, je rozšířený, libozvučně přitažlivý – a nepřesný. Kromě výše popsaných negativ dražeb nutno upozornit, že úplně zadarmo provozovatel licence a frekvence nedostává. Frekvence se nestávají majetkem provozovatele, ale jsou mu pouze za určitých podmínek propůjčeny do časově limitovaného a regulovaného užívání, svázaného s udělenou licencí. Na udělení licence ani její prodloužení přitom není (resp. Zřejmě nebude) právní nárok. Vedle správního poplatku za její udělení vydává provozovatel nemalé částky za přenos signálu (pronájem vysílacích cest), vytváří a financuje nezanedbatelný počet pracovních míst, podporuje rozvoj souvisejících oborů, odvádí daně do státního rozpočtu a nabízí veřejnosti rozhlasové a televizní programy, čímž saturuje část její poptávky. Program a programové licenční podmínky jsou tak vlastně nejen závazkem provozovatele, ale zároveň i tím, co vrací státu a jeho občanům za to, že může užívat dané frekvence jako určitou součást národního bohatství. Je otázkou, kolik programových závazků na něm bude stát prostřednictvím budoucího zákona a budoucí Rady oprávněně nárokovat: jeho povinnosti by se měly odvíjet mj. od toho, jakou míru po něm bude lze spravedlivě požadovat. Shodne-li se parlament na vyšších kvantitativních a kvalitativních standardech, musí současně vyřešit i jejich aplikaci na stávající již udělené licence i vytvoření prostředí, které mu umožní závazky plnit. Málokdo si uvědomuje skutečnost, že pokud se frekvence udělují „zadarmo“ (jakkoli jsou národním majetkem), je tím zdůvodněno stanovení závazných programových licenčních podmínek pro provozovatele, který licenci získal. Když si však provozovatel licenci „koupí“, kupuje si současně právo vysílat to, co sám (pochopitelně při respektování zákona) uzná za vhodné.
Rada nedoporučuje zakotvení dražby licencí do připravovaného zákona, protože by znamenalo změnu celé dosavadní filosofie vysílání i jeho právní úpravy a vyvolalo nutnost prakticky celý návrh přepsat.
Další kapitola: III.1.3. Tiskový zákon