Rada byla v uplynulých letech až příliš vázána výrazně narůstající agendou, spojenou se vznikem a rozvojem komerčního sektoru vysílání, obzvláště problémy komerčních televizí a rozhlasu a zůstala leccos dlužna péči o duální systém jako celek. Tato fáze budování a upevňování základních obrysů duálního systému vysílání, spočívajícího v koexistenci a rozdělení rolí mezi komerční vysílání a veřejnoprávní vysílání, byla u nás prakticky dokončena v roce 1995.
Ve sledovaném období roku 1999 se Rada problematice veřejnoprávního vysílání věnovala systematičtěji, a to nejen z hlediska rozsáhlejšího monitorování veřejnoprávního vysílání, ale i v souvislosti s přípravou nové mediální legislativy. Vládní návrh zákona o rozhlasovém a televizním vysílání se povinnostmi provozovatelů ze zákona nezabývá. Vzhledem k tom, že platný zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání tuto problematiku upravuje, vznikne zde po přijetí nového zákona a zrušení starého určitá mezera, která by měla být zaplněna až novelou zákonů o ČT a ČRo, která je plánována až na konec roku 2000.
I když se divácký podíl (share) ČT v posledním období roku 1999 pohyboval kolem 33% a u ČRo dosahoval, 28% což je číslo vcelku odpovídající evropské situaci, lze v posledním roce zejména situaci v ČT charakterizovat jako neuspokojivou až krizovou.
Není náhodou, že termín krize se ozývá v souvislosti s veřejnoprávním vysíláním i v jiných evropských zemích. Jde zřejmě o poslání veřejnoprávního vysílání. Cílem této kapitoly je pokus o obecnější pohled, který by mohl vést k systémovému zlepšení. Není pochyb, že dosažení uspokojivé úrovně činnosti veřejnoprávního vysílání usnadní v důsledcích i regulaci privátního sektoru.
III.3.1.Koncepce veřejnoprávnosti
Poté, co se v osmdesátých letech objevil v Evropě vedle veřejnoprávního také komerční sektor vysílání, vyvstává potřeba odlišné regulace obou těchto sektorů stále silněji.
Jde o to, nalézt vyvážené řešení, které umožní na jedné straně upevnit postavení veřejnoprávních provozovatelů a na druhé straně zajistit volnou soutěž v podmínkách tržní ekonomiky.
Historicky je veřejnoprávní vysílání přinejmenším v Evropě starší formou než vysílání komerční. Často – a v postkomunistických zemích stoprocentně – vzniklo ze státního vysílání, přičemž tento původ dosud v některých zemích v různé míře určuje jeho tvářnost.
V poslední době se zejména v souvislosti s právně nejasným významem termínu „veřejnoprávní“ začíná prosazovat označení „veřejná služba ve vysílání“, což je doslovný překlad anglického označení „public service broadcasting“.
Základní dokumenty EU a Rady Evropy, vztahující se k veřejnoprávnímu vysílání
Na přelomu 80. a 90. let si Evropa začala uvědomovat, že vstupem do informační společnosti se nejen otevírají nové možnosti, ale také nastupují nová rizika, daná rostoucí ekonomickou mocí a politickým vlivem elektronických médií. Reakce v oblasti mediální politiky byla dvojí: jednak se začala nově a hlouběji vnímat regulace médií a jednak byla zdůrazněna role veřejnoprávního vysílání. Politickým vyjádřením druhého směru byla zejména zásadní a obsažná rezoluce pražské ministerské konference o mediální politice z r. 1994 a setrvalá pozornost, kterou evropské orgány EU věnují této problematice. Hlavními relevantními dokumenty jsou:
Rezoluce č. 2 "Veřejnoprávní a soukromé vysílání v Evropě" – 1. ministerská konference o mediální politice, Vídeň 9.-10.12.1986
Rezoluce Parlamentního shromáždění Rady Evropy č. 957(1991) "O situaci lokálního rozhlasového vysílání v Evropě"
Rezoluce č. 1 "Budoucnost veřejnoprávního vysílání" – 4. ministerská konference o mediální politice, Praha 7.-8.12.1994
Doporučení Parlamentního shromáždění Rady Evropy č. 1147(1991) "O zodpovědnosti parlamentů za demokratickou reformu vysílání"
Doporučení Rady ministrů č. R(96)10 "O zárukách nezávislosti veřejnoprávního vysílání"
Veřejnoprávní média jsou velmi často diskutována i na mezinárodních odborných akcích a jejich problematika je na evropské úrovni projednávána pravidelně v různých pracovních skupinách. V posledních letech byly z tohoto hlediska důležité zejména tyto akce :
Zasedání EPRA – Cáchy 5.11. - 6.11. 1998 (Porovnání Regulace veřejnoprávního vysílání v jednotlivých členských zemích)
Seminar on the implementation of the TV Directive – Varšava – 7.-8.10.1999
Zasedání EPRA - Syros 22. – 23.10.1999
Zasedání Filmfórum Praha 2.- 4.12. 1999
III.3.2. Regulace veřejnoprávních médií
Základní obtíž v oblasti regulace veřejnoprávních médií pramení v historicky podmíněném omezeném chápání regulace jako regulace přístupu k vysílání. Teprve s narůstající důležitostí regulace obsahu (samozřejmě ve smyslu předem stanovených nežádoucích obsahů, nikoliv cenzury ad hoc !) se prosazuje sjednocující pohled na regulaci elektronických médií.
Podle přehledu sestaveného na zasedání EPRA v Cáchách je regulace veřejnoprávního vysílání v Evropě řešena takto: 13 sledovaných členských zemí (= 62%) má společný regulační orgán pro oba sektory, 4 mají oddělené reg. orgány pro privátní a veřejnoprávní vysílání (Belgie, Velká Británie, Rakousko a Švýcarsko) a 4 nemají regulační orgán s pravomocí pro veřejnoprávní média (Německo, Dánsko, Irsko, Norsko). Do této skupiny patří i Německo, kde však v současnosti stoupá tlak na zavedení této regulace veřejnoprávního vysílání. Naproti tomu ve Velké Británii jsou pozorovatelné snahy o vynětí BBC z pravomoci regulačního orgánu (který na její půdě původně vznikl) a zavedení režimu autoregulace veřejnoprávního sektoru; je třeba mít na paměti, že jde o zemi s nejdelší nepřerušenou tradicí kvalitního vysílání vůbec. – Konkrétní pravomoci regulačních orgánů jsou pro veřejnoprávní sektor vždy specifické a v různých zemích různé. Např. v Litvě regulační orgán („velká rada“) schvaluje tématický plán vysílání veřejnoprávní TV na každý rok. Jsou také země, kde je veřejnoprávní vysílání zakotveno přímo v ústavě.
Regulační orgán podle konkrétních podmínek a tradic navíc vůči veřejnoprávní sféře ve zvýšené míře zastupuje zájmy veřejnosti.
Skupina expertů Rady Evropy pro média v panevropské perspektivě (MM-S-EP, viz kap. II.3) připravila návrh doporučení Výboru ministrů Rady Evropy, obsahující novou koncepci regulačních orgánů elektronických médií. Práce se aktivně účastnili zástupci veřejnoprávních médií (EBU). Kompetence (téhož) regulačního orgánu se zde vztahuje na oba sektory. Veřejnoprávní sektor má jistá specifika, ale převážně se hovoří o provozovateli vysílání bez rozlišení.
III.3.3. Veřejnoprávní sektor vysílání z hlediska jeho fungování a stanovení jeho povinností
V souladu s mediální politikou evropských států má i Česká republika zájem zachovat a rozvíjet veřejnoprávní sektor rozhlasového a televizního vysílání, a to i v současných podmínkách prudkého technického a ekonomického rozvoje sektoru vysílání programů a telekomunikací a probíhajícího procesu konvergence.
Veřejnoprávní sektor vysílání (public service broadcasting) má plnit specifické funkce ve vztahu k politické pluralitě a kulturní rozmanitosti vysílání. Jedná se o uplatňování svobody projevu podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod; dále se k této problematice vztahuje čl. 34 Listiny týkající se práva občanů na přístup ke kulturnímu bohatství.
Plnění veřejnoprávních úkolů odůvodňuje převážně veřejné financování těchto institucí. Vzhledem k tomu, že komerční sektor vysílání má uloženy také určité povinnosti, je třeba zvláštní povinnosti veřejnoprávních provozovatelů upravit dostatečně zřetelně. V platném zákoně o provozování rozhlasového a televizního vysílání jsou povinnosti veřejnoprávních provozovatelů (provozovatelů ze zákona) popsány dosti obecně. Formulace jsou deklaratorní a nepřesné. Veřejnoprávní provozovatelé vysílání mají tendenci považovat zpřesňování svých povinností za omezování své programové volnosti.
Veřejnoprávní provozovatelé vysílání mají přispívat k posílení společenské soudržnosti, umožnit projev všech společenských skupin. Mají vyrobit a odvysílat programy, které by se komerčním provozovatelům nevyplatily. Tyto úlohy by se měly projevit především v pořadech typu zpravodajství, publicistiky, pořadů pro mládež a kulturních pořadů. Takové pořady by měly být ve vysílání veřejnoprávních institucí profilující, aniž by se však tyto instituce musely na takové programy omezit.
V prostředí stále silnější konkurence na trhu je nutno úkoly veřejnoprávních institucí, které ospravedlňují jejich zvláštní financování, přesně upravit, a to i v zájmu soutěže s komerčními provozovateli. Poplatky z veřejných zdrojů mají veřejnoprávním provozovatelům umožnit vytvářet kvalitní programy bez ohledu na kvóty divácké sledovanosti.
Podle evropského práva je rovněž nutná specifikace úkolů veřejnoprávních provozovatelů pro legitimaci jejich financování z veřejných zdrojů. V opačném případě by se jednalo o nedovolenou státní podporu ve smyslu čl. 90 Smlouvy o Evropském společenství. Ustanovení této smlouvy nebrání veřejnému financování veřejnoprávních institucí, pokud neohrožuje volnou soutěž na trhu.
Veřejnoprávní instituce musí přesvědčit společnost o tom, že služby, které pro ni vykonávají nemůže vyřešit trh, a takto obhájit potřebu veřejného financování tohoto vysílání.
Komerční provozovatelé vysílání odčerpali po svém nástupu veřejnoprávním provozovatelům vysílání značný podíl publika. Veřejnoprávní provozovatelé se snaží tyto diváky/posluchače přilákat zpět a přitom se uchylují k programovým praktikám komerčních provozovatelů. V soutěži s komerčními stanicemi se stávají specifické povinnosti veřejnoprávních provozovatelů určitou brzdou či překážkou. V reakci na to dochází k „erozi“ veřejnoprávního poslání těchto provozovatelů.
Pokud by veřejnoprávní instituce dlouhodobě neplnily své specifické programové úkoly a přitom byly financovány z veřejných prostředků, jednalo by se o závažné porušování práva soutěžního, evropských předpisů a neodůvodněné zatěžování poplatníků.
Závislost veřejnoprávního sektoru a zvláště České televize (v současné době téměř třetina příjmů z komerce) na komerčním vysílání vyvolává nebezpečí, že se tento provozovatel bude přizpůsobovat konkurenčním komerčním kanálům, přičemž veřejnoprávní poslání ustupuje do pozadí. Kulturní a jiné menšinové zájmy jsou potlačovány a zařazovány v méně exponovaných vysílacích časech a na programu ČT 2, který má podstatně nižší sledovanost. Rada ČT tuto situaci neřeší.
Tomuto vývoji není možno ponechat volný průběh. Zákonodárce je povinen vytvořit regulační rámec, který bude zajišťovat rozmanitost rozhlasového a televizního vysílání. Proto musí být povinnosti veřejnoprávního sektoru dostatečně zřetelně stanoveny zákonem.
Konkretizace úkolů veřejnoprávních institucí je potřebná ve vztahu k ostatním provozovatelům vysílání, jako ochrana poplatníků, kteří by za to, že platí poplatky, měli obdržet určité plnění, a rovněž pro účely dohledu nad veřejnoprávními provozovateli.
Programové úkoly veřejnoprávních provozovatelů by však měly být zákonem konkretizovány pouze rámcově, aby byla zachována jejich programová autonomie.
III.3.4. Cesta k aktuální definici veřejnoprávního vysílání
Je zřejmé, že zákonem lze zakotvit pouze obecné požadavky na veřejnoprávní média. Je to zároveň nezbytné, protože tato služba je vždy financována (především) nějakým způsobem z veřejných peněz. Právě proto se politická representace vždy a všude bude (legitimně) zajímat o definici a stav veřejnoprávního vysílání. Nezávislost veřejnoprávních médií je přitom chráněna vhodnou regulací.
Aktuální ("operacionální") definice veřejnoprávnosti musí být konkrétní, aby odpovídala situaci v dané zemi a v dané době. Otázka je, zda má být stanovena "shora" (aktualizací zákona, aktem regulačního orgánu atp.). Takový postup by mohl vážně oslabit nezávislost veřejnoprávního vysílání a je také neefektivní, protože není zaručeno přijetí takové koncepce veřejnoprávním sektorem samotným. Rada pro vysílání se proto v uplynulém roce v rámci mediálního panelu i jinak pokoušela stimulovat sebereflexi veřejnoprávních médií, která by vedla k návrhu aktuální definice veřejnoprávnosti "zdola". Domníváme se, že neschopnost definovat svoji roli je dokladem a zároveň jednou z příčin krizového stavu této oblasti.
Jádro problému je v definici veřejnoprávní služby, resp. veřejného zájmu ve vysílání. Možných koncepcí a z nich plynoucích priorit je řada :
- veřejnoprávní vysílání má sloužit zájmům celé populace proporcionálně
- veřejnoprávní vysílání má přinášet program pro minority
- veřejnoprávní vysílání má sloužit zájmům většiny, která ho většinově financuje
- veřejnoprávní vysílání má přinášet pořady, které z různých (především komerčních) důvodů neuvádějí komerční stanice
- veřejnoprávní vysílání má nabízet především vysoké kulturní hodnoty
- veřejnoprávní vysílání má sloužit také nebo především jako informační nástroj komunikace vlád s občany.
Některé z uvedených pohledů jsou slučitelné, jiné se navzájem vylučují. Pravděpodobně každý z nich – a mnohé další – má svoje zastánce – také mezi politiky. Konkrétní řešení se v jednotlivých zemích velmi liší, přičemž zřejmě největší roli hraje:
- velikost a ekonomická vyspělost země (přesněji velikost relevantního trhu, daná např. jazykem)
- politické uspořádání (zřetelně zejména v postkomunistických zemích)
- historické tradice
- rychlost technologického rozvoje mediální oblasti.
Jiný pohled na veřejnoprávní vysílání se snaží vystihnout jeho znaky pomocí žánrové klasifikace. V současných elektronických médiích je většinou - přes splývání a míchání žánrů - ještě možné na základě obsahu a žánrových znaků rozlišit:
- informační funkce, zahrnující zprávy, komentáře, různé noticky, aktuality atp.
- zábavné funkce zahrnující hudbu, dramatické formy, výtvarné formy, humor, hudební a filmové klipy, sportovní přenosy (které nejsou informační formou!) a ostatní formy zábavy – a to v celé šíři od vysoké kultury až po lidovou zábavu
- reklamu s jasným cílem dosáhnout určitého přesně definovaného chování, nejčastěji v oblasti nákupu a spotřeby konkrétně definovaného zboží.
Zastoupení jednotlivých funkcí v programech konkrétních stanic je velmi různé a mohlo v minulosti být dobrým klasifikačním znakem pro třídění. Tradičně se u veřejnoprávních médií pokládá za žádoucí vyvážené zastoupení obou prvých funkcí a spíše okrajové zastoupení reklamy.
Ekonomika vysílání nabízí další rozlišovací znaky. Základní rolí komerčního vysílání je přirozeně tvorba zisku. Veškeré pořady mají v tomto rámci roli „pouzdra na reklamu“, i když legislativní tlak může vynutit jistou modifikaci tohoto principu. Veřejnoprávní vysílání naproti tomu zdaleka nemá tak jednoznačný účel: představuje službu veřejnosti (za peníze veřejnosti), a má tedy saturovat jak potřeby jednotlivců, tak potřeby společnosti, speciálně např. státu. Evropská unie zřetelně preferuje smíšené financování veřejnoprávního vysílání, zahrnující vedle koncesionářských poplatků přístup ke grantovým prostředkům (včetně státních grantů) i k jistému regulovanému podílu reklamního trhu. Je zřejmé, že problematika veřejnoprávního vysílání je složitější než u vysílání komerčního a tento sektor je proto zranitelnější.
V souladu s evropskými regulačními trendy se Rada domnívá, že veřejnoprávní vysílání by mělo především:
Všechny ostatní funkce médií mohou plnit a v rámci svých komerčních zájmů motivovaně plní vhodně regulovaná privátní média.
I takto obecně formulovaná koncepce veřejnoprávnosti se vyvíjí, jak je zřejmé z výše citovaných dokumentů : např. resoluce z r. 1991 v čl. 11 stanovila, že "kvalita programu co do obsahu musí být u lokálního rádia stejná jako u veřejnoprávního rádia". Základní příčinou proměn "definice veřejnoprávnosti" je rychlý vývoj médií (technologický a organizační) a jejich konvergence s telekomunikacemi a počítačovým zpracováním a přenosem dat. S politickým a ekonomickým vývojem se dále mění konkrétní potřeby společnosti, které má veřejnoprávní služba saturovat. Proto je nezbytné periodicky redefinovat koncepci veřejnoprávního vysílání, a to na co nejkonkrétnější úrovni.
III.3.5. Veřejnoprávní vysílání v digitální éře
Není pochyb, že digitalizace a nové technologie obecně přinesou v blízké budoucnosti velké změny v koncepci veřejnoprávních médií, zejména v oblasti televizního vysílání (DVB-T). Rychle se vyvíjející technická a ekonomická scéna způsobí restrukturalizaci rozhlasového a televizního vysílání. Divák/posluchač bude mít výběr z mnoha programů všeobecných i specializovaných. Na místo všeobecného programu nastoupí svazek nejrůznějších obecných i specializovaných programů, které se budou vzájemně doplňovat. Obecné programy budou „obklopeny“ svazkem specializovaných. Před veřejnoprávním sektorem vyvstává otázka, do jaké míry je účast na tomto rozvoji součástí jeho úkolů.
Funkce veřejnoprávního rozhlasu a televize se tímto procesem oslabí. To je další důvod k legislativnímu řešení nového postavení veřejnoprávních provozovatelů.
Toto téma je v posledních letech široce diskutováno na nejrůznějších fórech, např. na 11. zasedání Pracovní skupiny specialistů pro média v panevropské perspektivě, na konferenci EBU v Bruselu v říjnu 1998 a na Filmfóru v Praze v roce 1999. Přesto se stále jedná spíše o předpoklady než o zdůvodněné a obecně přijímané závěry či konkrétní plány.
Současný stav názorů lze shrnout takto :
- veřejnoprávní vysílání bude v digitální éře spíše ještě důležitější, protože by mělo představovat „pevný bod“ v informační a názorové tříšti velkého počtu specializovaných stanic;
- z téhož důvodu vzroste význam veřejnoprávního vysílání – zejména televizního – jako standardu kvality, kterou bude velmi obtížné obecně udržet v situaci nedostatku pořadů pro velký počet kanálů;
- postupující globalizace na jedné straně a fragmentace mediální krajiny na straně druhé zdůrazní roli veřejnoprávního vysílání pro udržení pluralitní jednoty evropské kultury na jedné straně a národní identity na straně druhé;
- naplnit vyváženým způsobem tyto různorodé úkoly bude možno pouze za předpokladu perfektního řízení a náročné regulace veřejnoprávního vysílání.
V různých zemích je míra přímé angažovanosti veřejnoprávních médií v procesu digitalizace různá od přímého státního pověření tímto úkolem, včetně vytvoření „platformy“ DVB-T (Francie), přes plnění státem organizovaného zadání (Švédsko a další skandinávské země, kde zřejmě vzniká jednotná „skandinávská“ platforma), až po pouhou tržní účast na digitalizačním procesu neseném spíše komerčními stanicemi (Německo).
Rada pro vysílání se snaží průběžně uplatňovat tyto vznikající postoje v oblasti konvergence a zejména v oblasti digitalizace televizního vysílání v ČR, kde na základě pověření Stálé komise prostřednictvím nově založeného orgánu přebírá koordinační a stimulační roli.
Přehled o veřejné službě televizního vysílání v jednotlivých zemích v Evropě, Japonsku a Spojených státech viz příloha č. 13, str. 227.
Další kapitola: III.4. NOVÉ TECHNOLOGIE a POSTUP PRACÍ NA PŘÍPRAVĚ DIGITÁLNÍHO VYSÍLÁNÍ