Kapitola věnovaná legislativě tvoří standardní součást Zprávy Rady již celou řadu let, ač zákon o Radě povinné minimální části ani celkový obsah výročních zpráv Rady nepředepisuje a Rada sama nemá zákonodárnou iniciativu. Rada však přesto této oblasti přikládá velký význam, a to nejen z formálního hlediska jako tzv. připomínkové místo v rámci meziresortního připomínkového řízení při tvorbě vládních návrhů zákonů, ale zejména s ohledem na své postavení v daném oboru a při vědomí potřeby aktualizace právní úpravy a rámce činnosti elektronických médií, akcentované navíc novým tisíciletím.

Až do novely kompetenčního zákona (zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů) na počátku druhé poloviny devadesátých let byla zákonodárná iniciativa pro obor rozhlasového a televizního vysílání komplikována úplným vynětím této sféry z působnosti ministerstva kultury. Důsledkem tohoto stavu byl fakt, že k novelám mediálních předpisů vesměs docházelo cestou poslanecké iniciativy (viz např. zákon č. 301/1995 Sb.). Na základě výše zmíněné novely (zákon č. 272/1996 Sb.) je s účinností od 1.11. 1996 na úrovni vlády kompetentním orgánem pro mediální legislativu MK ČR, které se s její přípravou snaží vyrovnat již několik let (viz např. i Zpráva Rady za r. 1998 a 1999). Vychází přitom z plánu legislativních prací vlády a nutnosti implementace komunitárního práva do právního řádu ČR, resp. potřeby jejich souladu. V roce 1999 takto MK ČR zpracovalo a předložilo – a vláda schválila – návrh nového zákona o rozhlasovém a televizním vysílání, který byl ve sledovaném roce 2000 z poslanecké sněmovny stažen a následně nahrazen vládním návrhem zákona, jímž se platný zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání („pouze“) novelizuje (blíže viz III.1.2). Na sklonku roku 2000 pak MK ČR předložilo vládě další mediální novely – návrh zákona, kterým se novelizují zákony o České televizi, o Českém rozhlasu a o provozování rozhlasového a televizního vysílání (blíže viz III.1.3.). Ke všem jmenovaným předlohám Rada zpracovala své připomínky.

Problematiky elektronických médií se ale týká i normotvorba jiných vládních resortů, než je MK ČR, a to zejména Ministerstva průmyslu a obchodu ČR (dále jen „MPO“) a MDS ČR. V případě MPO se jedná o zákon, resp. novelizaci zákona o regulaci reklamy, v případě MDS o zákon o telekomunikacích. Blíže k novelizaci zákona o regulaci reklamy viz III.1.4.. O problematice telekomunikačního zákona ve vztahu k činnosti Rady pojednává část III.2 Zprávy. Právě tento zákon spolu se zákonem tiskovým představuje zřejmě z norem, schválených parlamentem v r. 2000, pro oblast rozhlasu a televize ty nejzávažnější. Z ostatních předpisů, které na ně budou mít nepřímý dopad, jmenujme jako příklad poměrně zásadní novelu obchodního zákoníku (zákon č. 370/2000 Sb.), nově přinášející mj.výslovnou úpravu tzv. srovnávací reklamy.

Přestože v rámci Úřadu neexistuje legislativní, ale pouze právní odbor, výrazně zatížený běžnou agendou, snaží se Rada maximálně využít prostor k připomínkám při tvorbě nových zákonů, je-li jí poskytnut. Setkává se přitom s několikerým typem níže popsaných komplikací. Při tvorbě svého stanoviska k dané matérii využívá především právní odbor a další odborné pracovníky Úřadu, event. i externích expertiz, je-li to možné v rámci lhůt k odeslání připomínek stanovených. Ty bohužel bývají v řadě případů extrémně krátké. V určitých případech (např. zákon o vysílání, zákon o ČT a o ČRo) jsou dále ustavovány i pracovní skupiny v rámci Rady. Rada jako celek pak projedná a schválí takto připravené stanovisko. Zcela logicky je tento systém práce orgánu, založeného na kolektivním rozhodování, poněkud komplikovanější než u orgánu koncipovaného monokraticky. Určitou těžkopádností, menší pružností a souvisejícími riziky časových pastí se však problematičnost legislativních aktivit Rady a jejich efektivity nevyčerpává. Jistěže ne všechny připravované předpisy mají pro obor působnosti Rady stejný význam a váhu. V samotné oblasti vysílání však zřejmě nenalezneme orgán, kterého by se mediální zákonodárství týkalo více než právě Rady. Ostatně zákonodárce si toho v r. 1992 byl dobře vědom, když do § 9 zákona o Radě včlenil ustanovení o tom, že „vláda ČR a orgány státní správy ČR spolupracují s Radou ve věcech vysílání a jsou zejména povinny, jde-li o věci vysílání, vyžádat si vždy stanovisko Rady a v mezích své působnosti poskytnout Radě potřebnou součinnost.“ Vedle případů, kdy je Rada zcela opomenuta a o vzniku nových předpisů se tak dozvídá náhodně či až po jejich schválení (např. věcný záměr novely zákona o regulaci reklamy), je skutečností, že nejen u norem z jiných odvětví, ale i u návrhů zákonů z mediální oblasti nemá Rada po ukončení externího (meziresortního) připomínkového řízení na úrovni ministerstva prakticky již žádný vliv na další běh a výsledný obsah zákona. Po zapracování (či odmítnutí) připomínek již text návrhu nedostává k dispozici ani pro informaci a při jeho projednávání vládou není přítomen žádný obhájce jejího stanoviska a oproti standardním resortům je tedy váha jejích výroků výrazně oslabena. Totéž pak platí při projednávání vládního návrhu zákona v poslanecké sněmovně a jejích orgánech: Rada nebývá oslovena, aby se k předložené podobě zákona vyslovila, a to ani při podstatném přepracovávání textu. Ještě hůře pak je tomu v případě, že návrh zákona je předložen poslaneckou iniciativou. S ohledem na postavení Rady dle současné i předvídané mediální legislativy se domníváme, že za a) dosavadní postup vlády není zcela v souladu s platným zákonem o Radě, b) Radě by měl být dán širší prostor nejen v meziresortním připomínkovém řízení, ale i v dalších etapách projednávání předpisů z oblasti vysílání tak, aby nemusela zůstávat v nedůstojné pozici lobbyisty, ale měla vytvořenu příležitost pro mnohem aktivnější a účinnější roli. V roce 2000 byla Rada jako připomínkové místo opomenuta u celé řady návrhů, které se jí týkaly. Jedná se nejen o novou verzi novely zákona o regulaci reklamy, ale také o novelu obchodního zákoníku (srovnávací reklama), zákon o státní službě a v neposlední řadě též rozsáhlou novelu zákona o audiovizi.

Rada se domnívá, že při posuzování problematiky elektronických médií a aplikaci platných a tvorbě nových předpisů pro tento obor je nutné mít na zřeteli několik cílů a kategorií:

1. řešení jednotlivých konkrétních otázek regulace, nastolených každodenní praxí provozování rozhlasového a televizního vysílání provozovateli s licencí nebo registrací a provozovateli vysílání ze zákona (veřejnoprávními), které zákony z roku 1991, 1992 a let pozdějších nepředvídaly či neřešily dostatečně (např. fenomén tzv. servisních organizací, změna právní formy provozovatele vysílání, některé instituty z norem Rady Evropy a Evropské unie);
2. obecnější otázky podmínek koexistence obou sektorů vysílání, vyplývající z vyhodnocení skoro již deseti let existence duálního systému vysílání, tj. vyváženosti obou sfér (např. počet celoplošných vysílacích okruhů veřejné služby versus frekvenční prostor soukromého vysílání nebo vzájemné proporce mezi oběma sektory v tzv. komerční komunikaci);
3. koncepce dalšího rozvoje vysílání, problematika nových technologií a míry a způsobu optimální regulace. Nejspíše do této kategorie patří i hledání odpovědi na to, zda se konstrukce všech regulačních orgánů bude i nadále opírat o stejné či analogické výchozí principy bez ohledu na to, zda jde o vysílání privátní či veřejnoprávní (přesněji řečeno slovy zákona o „veřejnou službu“ v oblasti rozhlasového či televizního vysílání), nebo se bude naopak stále více rozcházet. V linii Rady by pak šlo o pokračování či dokončení dosavadního trendu její postupující etatizace do podoby standardního, klasického ústředního orgánu státní správy, čili zástupce státu, nikoliv veřejnosti a veřejného zájmu, na rozdíl od tzv. rad malých (Rada ČT, Rada ČRo, event. Rada ČTK), kde zřejmě bude zesílen akcent na zastupování veřejnosti alespoň nepřímou metodou (např. způsobem nominace kandidátů na členy Rady ČT).

III.1.2. Zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání

Současný zákon o vysílání pochází z r. 1991, přičemž za téměř desetileté období své existence prošel právě tolika novelizacemi. Naposledy se tak stalo zákonem č. 39/2001 Sb. v souvislosti s novelou zákona o České televizi. Nepočítáme-li zákon č. 36/1993 Sb., který Radě v důsledku rozpadu federálního státu de facto umožnil vypsat licenční řízení pro první privátní televizi nikoliv na někdejší OK 3, ale na celoplošný vysílací okruh (původní federální F 1), pak z hlediska kompetencí Rady představoval zřejmě nejvýraznější zásah zákon č. 301/1995 Sb. a event. zákon č. 135/1997 Sb., oba vzešlé z tzv. poslanecké iniciativy. O prvním z nich bylo již řečeno a napsáno mnohé. Rozhodně lze úspěšně obhájit tezi, že právě on nejvíce změnil, přesněji řečeno narušil původní strukturu zákona o vysílání a vyváženost jeho institutů. Nově zavedl např. rozlišení mezi licencí bez právního nároku na její udělení a prakticky nárokovou registrací, ztrátu možnosti Rady stanovit licenční podmínky, u programových pak nutnost vycházet nadále jen z údajů uvedených žadatelem, povinnost Rady vyhovět žádostem stávajících provozovatelů o zrušení některých licenčních podmínek, přinášející mj. ztrátu vlivu Rady na tehdejší provázání licencovaných subjektů se servisními společnostmi aj. Zákon 135/1997 Sb. pak přinesl např. prohloubení některých obchodních údajů o společnosti žadatele o licenci či předefinování okolností změny licence (povinnost provozovatelů žádat o souhlas k ní před jejím provedením, lhůta k vyřízení těchto žádostí s pozitivní fikcí při nečinnosti Rady atd.). Rada obě tyto novely podrobněji vyhodnotila např. ve Zprávě za r. 1998. Rozhodnutí vlády, vzešlé z parlamentních voleb v r. 1998, připravit kompletní nový zákon o vysílání, nikoliv již jeho další novelu, bylo další vítanou a velmi doporučovanou příležitostí se k přínosům a negativům jednotlivých novel vrátit. Není však známo, že by taková komplexní hloubková analýza byla provedena, rozhodně nebyly veřejně zpřístupněny její podrobnější výsledky.

Záměr vlády byl z hlediska četných novelizací a malé přehlednosti a nedostatečnosti úpravy logický, stanovený časový horizont však již nikoliv. Rada i jiná zainteresovaná místa sice opakovaně doporučovala realizovat za daných okolností nejprve dílčí tzv. minimalistickou verzi zákona, reflektující požadavky Evropské Unie v oblasti televizního vysílání a až poté přistoupit k navazujícím obsáhlejším pracím na moderní a kvalitní úpravě, která by do tohoto oboru přinesla potřebné nové či modifikované instituty, avšak tento požadavek nebyl vyslyšen. Ministr kultury rozeslal po nástupu do funkce počátkem podzimu 1998 Radě, poslaneckým klubům a dalším subjektům nejprve dotazník k vybraným problémovým okruhům zákona o vysílání a v lednu 1999 pak první paragrafovaný podklad návrhu zákona. Věcný záměr návrhu zákona mu (pravděpodobně s ohledem na spěch vlády) bohužel nepředcházel. Postupně vzniklo několik obtížně identifikovatelných verzí, oficiální meziresortní připomínkové řízení bylo zahájeno v srpnu 1999. Řada připomínek Rady, a to i zásadních, byla odmítnuta. Legislativní rada vlády projednala návrh zákona nejprve v listopadu 1999 a po vrácení předkladateli znovu v prosinci 1999. Vláda jej poté schválila a postoupila poslanecké sněmovně. Mezitím se objevila v podstatě konkurenční poslanecká iniciativa s vlastním návrhem zákona o vysílání a situace nakonec vyústila v rozhodnutí vlády vládní návrh ze sněmovny stáhnout. Stalo se na podzim r. 2000, přičemž ministr kultury urychleně zpracoval tentokrát novelu zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, která v této chvíli čeká spolu s poslaneckým návrhem ve sněmovně na tzv. druhé čtení. Fakt, že po dvou letech se situace vrátila vlastně na začátek, k původně doporučovanému modelu „bruselské“ reflexe, lze označit za mírně paradoxní a poněkud smutný. Ztratila se spousta práce mnoha lidí, mnoho času a možná i některé naděje. Zcela bez efektu snad tato anabáze ale nebyla: rozhodně lépe vykrystalizovala přání některých skupin a poslanci, kteří mají o tuto materii zájem, získali čas na ujasnění stanoviska k jednotlivým dílčím i obecnějším problémům a jejich nejvhodnější řešení. Rozhodující otázkou samozřejmě zůstává názor na nutnou a efektivní míru potřebné regulace celého sektoru, která nejen podmíní rozhodování mezi přijetím novely či „poslaneckého“ zákona, ale i obsah ustanovení vítězného návrhu.

Jak bylo již řečeno, k původnímu vládnímu návrhu zákona o vysílání Rada zpracovala obsáhlé připomínky v období srpen/září 1999 (viz i Zpráva 99). Formou připomínek se vyjádřila i ke zmíněné vládní novele, přestože stanovená lhůta byla extrémně krátká (fakticky pouhé 4 dny), a to v říjnu 2000. Doslovné opakování jednotlivých připomínek by nemělo příliš smyslu, proto na tomto místě shrnujeme jen jejich podstatu. Zaprvé, ač průvodní dopis ministra z 29. 9. 1999 výslovně uvádí, že v návrhu novely zákona „jsou v nezbytném rozsahu promítnuty pouze příslušné směrnice ES“, zdá se, že např. v novém znění povinných náležitostí žádosti o licenci i řízení o registraci je mírný přesah. Ten by ale snad byl vysvětlitelný požadavkem evropských struktur (vtěleným např. i do Úmluvy Rady Evropy o přeshraniční televizi) na schopnost tzv. národní autority identifikovat dostatečně každého provozovatele vysílání, resp. na požádání smluvní strany poskytnout jí o něm dostatečné údaje, vyjmenované v příslušném článku Úmluvy (článek 6, Poskytování informací – „Kompetentní úřad vysílající Smluvní strany poskytne na požádání informaci o provozovateli vysílání. Tato informace musí přinejmenším obsahovat jméno či název, sídlo a právní postavení provozovatele vysílání, jméno právního zástupce, skladbu kapitálu, povahu, účel a způsob financování programové služby, kterou provozovatel vysílání poskytuje nebo hodlá poskytovat.“). Závažnější výhrada Rady ale spočívala v tom, že novela nerozlišuje mezi tzv. původním a převzatým vysíláním, ač zmíněná Úmluva i Směrnice ES tak činí. Novela přesto ve svých definicích vysílání a provozovatele vysílání tyto pojmy směšuje. Navíc do novely zřejmě není implementován čl. 2a Směrnice o svobodě příjmu, ač na něm bruselské orgány vždy trvaly a požadavek kompatibility tuzemského práva s právem ES tvoří jednu z vládních priorit. ČR rovněž podepsala Úmluvu a měla by ji ratifikovat, přičemž ratifikace je vázána právě na přijetí odpovídající legislativy. Připomínky Rady však nebyly akceptovány.

O stanovisko k poslaneckému návrhu zákona o vysílání Rada nebyla sněmovnou ani jejími orgány v roce 2000 požádána. Na podzim r. 2000 pouze z vlastní iniciativy Rada zpracovala stručné vyjádření, které postoupila SKSP prostřednictvím jejího předsedy Ivana Langera.

K poslaneckému návrhu zákona o vysílání Rada zpracovala stručné připomínky až v roce 2001.

Zákon o vysílání byl někdejším Federálním shromážděním schválen 30. října 1991. Bude zajímavé, zda se dožije svých desátých narozenin, či zda bude do té doby přijat zákon nový, a zejména, bude-li lepší než onen původní či stávající.

III.1.3. Zákony o ČT a o ČRo

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů.

Rada se již v uplynulých letech pokoušela prosadit myšlenku, aby byl celý balík nových mediálních předpisů (nebo alespoň jejich věcný záměr) připraven a posuzován pokud možno najednou, a to zejména pro jejich vzájemnou spojitost. Z této filosofie ostatně vycházel zákon o vysílání ve své původní podobě z r. 1991, kde v části čtvrté upravoval postavení a úkoly Federální rady pro rozhlasové a televizní vysílání (§ 16 – 18), přičemž jí uložil, aby se mj. svými stanovisky a návrhy podílela na vytváření zásad státní politiky ve vztahu k vysílání a koncepci jeho rozvoje, a to ve spolupráci s příslušnými orgány republik, zřízenými zákony ČNR a SNR. Analogické ustanovení bylo pak skutečně zakotveno do zákona č. 103/1992 Sb., o Radě ČR pro rozhlasové a televizní vysílání i do jeho slovenské obdoby. Předvídané zásady státní mediální politiky však nebyly ani za dob federace, ani později formulovány a tak dodnes postrádáme, snad s výjimkou příslušných obecných pasáží vládních programových prohlášení, jejich jasné kontury. Je to škoda, protože takový materiál by se po kvalifikované oponentuře mohl stát základní osou a spojnicí všech předmětných zákonů – zákona tiskového, zákona o vysílání, zákona o ČT, zákona o ČRo a zákona o regulaci reklamy, v určitých souvislostech pak i zákona telekomunikačního. Tato šance však zůstala nevyužita (v r. 2000 neuspěl ani pokus některých poslanců, aby MK ČR předložilo nejen návrh zákona o vysílání, ale urychleně i zákony o ČT a ČRo) a místo toho dostávají poslanci jmenované zákony izolovaně v odstupech několika měsíců. Jejich obsahovou kontinuitu pak dokáže sledovat již jen málokdo. Výhradu vůči tomuto nesystémovému přístupu vznesla Rada i ve Zprávě za r. 1999.

I vůči návrhu zákona, kterým se novelizují především zákony o ČT a ČRo a dílčím způsobem i zákon o vysílání, lze vznést systémovou námitku. Tento návrh totiž znamená pokračování trendu dalších novelizací již mnohokráte novelizovaných mediálních předpisů (zákon o ČT dříve již třikrát, zákon o ČRo pak čtyřikrát, zákon o vysílání desetkrát), čímž se právní úprava této oblasti i právní řád jako celek ještě dále znepřehledňují. Navíc, zákony o ČT a ČRo obsahují po patnácti paragrafech, z nichž třináct je či má být novelou dotčeno a jeden nově přidán. I z hlediska rozsahu samotné novelizace by se tedy jevilo logičtějším předložit nikoliv novely, ale nové zákony. Jak je zřejmé, ani toto se nestalo a s ohledem na stádium rozpracovanosti Rada tuto námitku v rámci meziresortního připomínkového řízení již neuplatňovala.

Předmětný návrh zákona obdržela Rada k vyjádření v říjnu 2000 a zpracovala k němu své připomínky, z nichž některé označila jako zásadní. Bohužel je nutno konstatovat, že nejméně dvěma z nich nebylo vyhověno vůbec a naopak se obsah novely v těchto bodech po meziresortním připomínkovém řízení, projednání vládou a schválení parlamentem ještě zhoršil.

První připomínka se dotýká samotné konstrukce duálního systému vysílání, jeho vyváženosti a jednotné regulace. Zákon o vysílání byl konstruován tak, že určité základní povinnosti všech provozovatelů vysílání byly součástí jeho obsahu bez ohledu na to, zda jde o provozovatele veřejné služby či provozovatele ze sektoru privátního. Na plnění těchto povinností oběma sektory dohlížela tedy Rada. Opírala se přitom mj. o § 5, stanovící obecně povinnosti provozovatelů, a v případě veřejnoprávního sektoru pak i o § 9, zakotvující zvláštní povinnosti a oprávnění tzv. provozovatelů ze zákona včetně vyhrazení příslušných přenosových cest. Jakkoliv Rada nemohla při konstataci porušení tohoto ustanovení vyměřit pokutu dle § 20, mohla nicméně alespoň zaslat dotyčnému provozovateli upozornění se lhůtou k nápravě a event. spolupracovat ve věci a na nápravě stavu s příslušnou tzv. malou radou (Rada ČT, Rada ČRo). Podle nové právní úpravy však Rada nebude mít ani tuto pravomoc: ministerský i vládní návrh zákona i nedávno zákon č. 39/2001 Sb., přijatý na jejich základě, totiž celý zmiňovaný § 9 ze zákona o vysílání vypustil a napříště bude tedy na plnění úkolů veřejné služby v oblasti televizního (a zřejmě i rozhlasového) vysílání dohlížet pouze Rada ČT, resp. Rada ČRo. Tyto rady budou moci v rámci svého dohledu vydávat stanoviska a doporučení k programové skladbě a schvalovat dlouhodobé plány programového rozvoje. Dále jsou (budou) rovněž povinny předložit sněmovně kodex, stanovící zásady naplňování veřejné služby v dané oblasti vysílání. Datum schválení novely zákona o ČT časově překračuje období sledované touto Zprávou, navíc uplynulo teprve několik týdnů od jeho účinnosti a ani nová Rada ČT nebyla dosud zvolena. Proto zde jeho obsah ani efektivitu naplňování nelze hlouběji analyzovat. Vzhledem k tomu, že zákon o ČRo a zákon o vysílání mají být parlamentem teprve projednány, nabízí se příležitost tyto otázky ještě jednou uvážit a výsledek do nich promítnout.

Druhá velmi zásadní připomínka se týkala a nadále týká opět nejen původního vládního návrhu, ale již i přijaté novely zákona o ČT, konkrétně jeho § 3, odst. 2. Ten totiž hovoří o tom, že příslušné kmitočty pro dva celoplošné programy vyhradí ČT státní orgán, vykonávající správu kmitočtového spektra podle zvláštního právního předpisu a připojuje odkaz na zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích. K tomuto významnému bodu se Rada nemohla vyjádřit, protože v materiálu, rozeslaném do připomínkového řízení, vůbec nebyl. Podle dodatečných informací MK ČR tam pronikl až v rámci vypořádání připomínek ČTÚ. Rada považuje z řady poměrně zřejmých důvodů zásadně za nevhodné a nezdravé, aby veškerá správa kmitočtů a hospodaření s nimi byly svěřeny monopolně kterémukoliv jednotlivému orgánu ČR. Nevyhovuje ani model, podle kterého by provozovatel veřejné služby „dostával“ kmitočty od ČTÚ a privátní pak od Rady v rámci řízení o udělení či rozšíření licence. Proto Rada dlouhodobě při tvorbě zákona o telekomunikacích i zákona o vysílání prosazovala součinnost a spolupráci ČTÚ a Rady při této činnosti a zakotvení odpovídajících ustanovení nejen do nových pravidel spolupráce těchto institucí, ale i do obou zákonů. Jak se zdá, nový telekomunikační zákon situaci optimálně nevyřešil. Zaprvé obsahuje zmatečná ustanovení: např. § 64, odst. 1 hovoří o tom, že ČTÚ může vydat povolení k provozování vysílacích rádiových zařízení pro rozhlasovou službu jen se souhlasem Rady nebo je-li vydána licence podle zvláštního právního předpisu, přičemž výslovně odkazuje na zákony o ČT a ČRo, které žádnou licenci nikdy neměly a nemají. Za druhé pak odst. 2 téhož ustanovení konstatuje mj., že ČTÚ předává Radě na základě její žádosti zkoordinované kmitočty pro rozhlasovou službu, včetně jejich technických parametrů, a je tedy ve formálním i věcném rozporu s již výše citovaným ustanovením novely zákona o ČT. Za třetí jsou obecně příslušné pasáže telekomunikačního zákona příčinou nejednoty jejich výkladu o dalším postupu obou zainteresovaných orgánů a de facto tedy kompetenčního sporu, který pak může být k tíži i samotným provozovatelům vysílání. Nakonec lze připomenout i vyšší stupeň závislosti ČTÚ na vládě, než je tomu (alespoň dosud) u Rady: i z tohoto hlediska by oslabení pozice Rady či výslovné přesuny jejích kompetencí bylo v rozporu s přístupy EU a Rady Evropy (srv. Doporučení Výboru ministrů pro členské státy č. Rec (2000)23 ve věci nezávislosti orgánů regulace pro sektor vysílání a funkcí těchto orgánů, přijaté 20. prosince 2000, čl. IV). Na základě této stručné analýzy nezbývá než doporučit, tak jako u první připomínky, hlubší úvahu zákonodárného sboru a zakotvení vhodnější úpravy prostřednictvím zákona o vysílání a event. zákona o ČRo.

III.1.4. Zákon o regulaci reklamy

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 79/1997 Sb., o léčivech a o změnách a doplnění některých souvisejících zákonů.

Tak jako u zákona o vysílání je i zde primárním cílem harmonizovat tuzemskou právní úpravu regulace reklamy s odpovídajícími direktivami EU a dále pak potřeba reagovat na nové jevy a trendy v oblasti komerční i nekomerční komunikace a jejích nosičů, jakož i odstranit některé problémy, plynoucí ze stávajících předpisů. Jak Rada konstatovala již ve Zprávě za r. 1999, je pozoruhodné, že ke stejnému cíli použily příslušné vládní resorty, zde tedy MK ČR a ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen „MPO“) odlišné termíny i metody. MK ČR se původně rozhodlo pro celý nový komplexní zákon, ač mu vzhledem k sebevražednému časovému horizontu byla řadou míst doporučována pro první fázi spíše malá „bruselská“ novela (viz výše, sub III.1.2.), a učinilo tak bez předchozího předložení věcného záměru návrhu zákona. Oproti tomu MPO zpracovalo pouze novelu, ač vzhledem k rozsahu dotčených a nově vložených ustanovení byl namístě spíše nový zákon, nicméně dokázalo si zřejmě vybojovat výhodnější termín předložení a zpracovalo předtím i věcný záměr. Není známo, proč a jestli vůbec byly tzv. bruselské požadavky v těchto velmi se prolínajících oblastech rozdílné či proč nebylo pro vládu možné stanovit shodný či analogický postup pro oba zákony. Nakonec však skončily oba stejně: vláda je z projednávání v poslanecké sněmovně stáhla. Místo zákona o vysílání předložila onu bruselskou novelu a přepracovanou novelu zákona o regulaci reklamy má dle dostupných ryze náhodně získaných informací právě nyní posuzovat. Bohužel se zde opakuje situace, kterou Rada prošla již v r. 1999: ač zde zřejmě nepochybně měla být zařazena mezi připomínková místa, opět se tak – jako tomu bylo u věcného záměru návrhu tohoto zákona – nestalo. Na základě někdejší námitky Rady vznesené vůči takovému postupu u ministra Grégra se Rada nakonec mohla závěrečných fází tehdejšího připomínkového řízení zúčastnit, u nově předloženého návrhu se tak ovšem již nestalo, a to přesto, že Rada je jedním z orgánů dozoru nad dodržováním tohoto zákona. Jedná se o nedodržení, resp. porušení zákona o Radě i ignoraci její existence. Není přece možné, aby zejména u předpisů tak významně se dotýkajících přímé kompetence Rady, tj. elektronických médií a základních podmínek jejich provozu, se Rada dozvídala o přípravě a obsahu nových norem pouze nahodile bez možnosti se k nim vyjádřit.

Vraťme se ale k původnímu návrhu sledované novely. Ta byla do připomínkového řízení předána v únoru 2000, Rada se k ní vyjádřila a zúčastnila se i ústního projednávání připomínek v březnu téhož roku. I když byla řada jejích připomínek i připomínek dalších míst akceptována, výsledný vládní návrh nebyl ani zdaleka uspokojivý. Domníváme se, že to byly i níže uvedené zásadnější výhrady, které přispěly k jejímu stažení.

Jak bylo již řečeno, MPO se pokusilo do zákona aplikovat sekundární právo platné v EU, a to především v oblasti srovnávací a klamavé reklamy (Směrnice č. 84/450/ES a č. 97/55/ ES), reklamy na léčivé přípravky (Směrnice č. 92/28/ES), reklamy na tabákové výrobky (Směrnice č. 98/43/ES), reklamy poživatin (Směrnice č. 79/112/ES) a náhradní kojenecké výživy (Směrnice č. 91/321/ES) a konečně reklamy v rozhlasovém a televizním vysílání a reklamy alkoholických nápojů (Směrnice č. 89/552/ES, přičemž podle dikce předkládací zprávy předkladatel opominul – alespoň ve zde uváděném výčtu - její novelu Směrnicí č. 97/36/ES). Bohužel jedna z výhrad Rady směřovala právě k nedostatku souladu použitých definic s příslušnou Směrnicí (např. sponzoring nebo skrytá reklama).

S ohledem na obor své působnosti se Rada ve svých připomínkách koncentrovala především na otázky přímo se dotýkající reklamy a dalších forem komerční komunikace v rozhlasovém a televizním vysílání. Nezabývala se proto příliš takovými speciálními komoditami, jako jsou zbraně a střelivo nebo léčivé přípravky, zdravotnické prostředky či kojenecká výživa , kde dozor vesměs primárně přísluší jiným orgánům.

Návrh zákona se opírá o rozhodnutí vlády soustředit pro futuro všechny příslušné definice pojmů (tj. reklamy, skryté reklamy, klamavé reklamy, srovnávací reklamy, sponzoringu a teleshoppingu) pouze do zákona o regulaci reklamy, který měl tyto pojmy výlučně upravovat bez ohledu na nosiče příslušných komerčních (i nekomerčních) sdělení. Rada došla k závěru, že bez ohledu na případnou polemiku o správnosti takového postupu byly navržené definice včetně institutů s nimi souvisejících zpracovány pro potřeby rozhlasového a televizního vysílání způsobem zcela nevyhovujícím. Jako příklad lze uvést slučování reklamy, sponzoringu i teleshoppingu a dokonce podpůrně i nekomerčních a charitativních oznámení do jednoho pojmu „reklama“, ač se jedná o kategorie teoreticky i prakticky rozdílné. Zákon o vysílání i cit. Směrnice, jakož i Úmluva Rady Evropy č. 132, ve znění Protokolu ji pozměňujícího, tyto termíny rozlišují a odlišně s nimi pracují, což by bylo tímto způsobem zřejmě znemožněno s negativními důsledky pro aplikační praxi (např. komplikace pro počítání stanovených časových limitů pro vysílání reklamy). Proto Rada označila svou připomínku k celému definičnímu aparátu jako zásadní. Zákon navíc počítal se svým rozšířením i pro oblast počítačových sítí: zde Rada namítla, že takto automaticky to není vhodné ani možné, neboť se předjímá dosud neexistující úprava elektronického obchodu a Internetu vůbec (viz i diskuse o odpovědnosti za škodlivé obsahy, resp. porušení práva, spáchané prostřednictvím počítačových sítí).

Ohledně reklamy klamavé Rada upozornila na duplicitní úpravu v obchodním zákoníku a v zákonu na ochranu spotřebitele. Zabývat se původně navrženou úpravou reklamy srovnávací je nyní již zřejmě irelevantní, neboť její podmínky v mezidobí upravila novela obchodního zákoníku v § 50a). (zák. č. 370/2000 Sb., kterým se mění zák. č. 513/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

Rada rovněž doporučila vypustit či upřesnit některé vágní či výkladově zavádějící pojmy, jako např. nositele veřejné autority, nevhodně stereotypní chování nebo osoby, které se projevují jako nezletilé.

Do rozsáhlé diskuse o reklamě na tabák se Rada příliš nezapojovala, neboť již nyní je v televizním vysílání zakázána zcela, v rozhlasovém vysílání je za stanovených podmínek prakticky nevýznamná (srv. § 3 zákona o regulaci reklamy) a boj se tedy vedl spíše o jiné nosiče (venkovní a tištěná reklama). Budoucí úprava navíc bude závislá na síle tabákových lobby (viz rozdílný přístup některých národních legislativ) a nových evropských trendech a úpravách.


Hlavním důvodem stažení původního vládního návrhu novely zákona o regulaci reklamy byla zřejmě skutečnost, že Evropský soudní dvůr zrušil evropskou směrnici o zákazu tabákové reklamy jako neslučitelnou s primárním evropským právem. Návrh novely zákona musel být v tomto duchu přepracován a předkládá se parlamentu znova.

Velmi zásadní ale bylo ustanovení o tom, že orgán dozoru může zakázat zveřejnění nebo šíření rozporné reklamy. V podmínkách Rady by to prakticky znamenalo předběžnou cenzuru reklamních a obdobných spotů ještě před jejich odvysíláním příslušným provozovatelem, což je nepřípustné, neboť Rada má vždy zasahovat až ex post, nejdříve tedy až po prvním odvysílání jakéhokoliv pořadu. Navíc by hrozilo zpomalení veškerých televizních či rozhlasových reklamních kampaní a rovněž jiné agendy Rady. Toto ustanovení se dle předběžných informací v novém návrhu novely již nenachází. Tento návrh však nemůžeme spolehlivě hodnotit, protože jak bylo již konstatováno, Rada ho vůbec neměla a dosud nemá k dispozici.

Nakonec chceme ještě upozornit, že na rozdíl od vládní předlohy novely zákona o vysílání zvolili poslanci při přípravě svého iniciativního návrhu nového zákona o vysílání jiný přístup a jejich návrh samostatné definice reklamy, skryté reklamy, teleshoppingu a sponzoringu obsahuje. Zákonodárce tak čeká nelehký úkol poradit si s definičním aparátem i vzájemným vztahem zákona o vysílání a zákona o regulaci reklamy. Tato ustanovení mají přitom pro provozovatele vysílání klíčový význam, neboť příjmy z reklamy a dalších forem komerční komunikace jsou hlavním či vítaným doplňkovým zdrojem pro jejich program a provoz, a tak si pozornost jistě zaslouží.

III.1.5. Další zákony

V roce 2000 byla přijata řada dalších zákonů, které více či méně ovlivňují mediální prostředí. Zde uvedeme pouze stručnou zmínku o některých důležitějších z nich.

Tiskový zákon

Byl přijat nový zákon č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů. Tento zákon novelizoval zákon č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání tím, že nově zavedl právo na odpověď, právo na dodatečné sdělení a ochranu zdroje a obsahu novinářské informace. Současně bylo zrušeno právo na tiskovou opravu, které se v původním tiskovém zákoně vztahovalo i na část rozhlasového a televizního vysílání. Právo na odpověď a na dodatečné sdělení se vztahuje na celý obsah vysílání. Úprava práva na odpověď v novém tiskovém zákoně je v souladu se směrnicí ES o televizi bez hranic. Tiskový zákon byl již v roce 2000 novelizován zákonem č. 302/2000 Sb., jímž došlo k opravě nesrovnalostí v oblasti povinných výtisků.

Zákon o telekomunikacích

Parlament přijal zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, který vstoupil v účinnost dnem 1.7.2000. Zákon liberalizuje prostředí v oblasti telekomunikací a umožňuje vstup nových operátorů na trh. Státní správu v oblasti telekomunikací vykonává nadále pouze ČTÚ, v jehož čele stojí předseda jmenovaný předsedou vlády ČR na návrh ministra dopravy a spojů. Zákon zrušil oprávnění Rady k výkonu státní správy kmitočtového spektra. Podle nového zákona vykonává správu kmitočtového spektra výhradně ČTÚ. Součinnost Rady a ČTÚ upravují zejména § 56:
(3)…Část plánu přidělení kmitočtových pásem určených pro rozhlasovou službu zpracovává Úřad v součinnosti s Radou ČR pro rozhlasové a televizní vysílání
a § 64:
(1) Úřad (ČTÚ) může vydat povolení k provozování vysílacích služeb rádiových zařízení pro rozhlasovou službu jen je-li vydána licence podle zvláštního právního předpisu (+ odkaz na zákon o ČT a ČRo) nebo jen se souhlasem Rady ČR pro rozhlasové a televizní vysílání, a to i pro jiné radiokomunikační služby v části kmitočtového spektra vyhrazené pro rozhlasovou službu.
(2) Úřad

1. předává Radě na základě její žádosti zkoordinované kmitočty pro rozhlasovou službu, včetně jejich technických parametrů,
   
2. poskytuje Radě aktuální údaje (databázi) o provozovaných vysílacích rádiových zařízeních pro rozhlasovou službu,
   
3. spolupracuje s Radou při své kontrolní činnosti.
   

Při výkladu zákona a zejména při výkladu kompetence Rady a ČTÚ a jejich spolupráce došlo k neshodám mezi těmito institucemi.

Autorský zákon

Zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně a doplnění dalších zákonů má účinnost od 1.12.2000. Zákon harmonizuje českou autorskoprávní legislativu s evropským právem. Prodlužuje se doba ochrany autorského práva na 70 let s tím, že zpětně se „oživují“ i lhůty již skončené. Současně dochází i k obnovení ochrany u již uplynulých lhůt u práv příbuzných právu autorskému a to i u těch, která jsou nově konstituována (právo výrobců audiovizuálních záznamů). Zákon stanoví rozsáhlou ochranu práv provozovatelů rozhlasového a televizního vysílání ve vztahu k jejich vysílání. Zákon dále v souladu s příslušnou evropskou směrnicí zavádí povinnou hromadnou správu práv autorských a práv souvisejících s právem autorským v oblasti kabelového vysílání. To je v souladu s trendem zákona o provozování vysílání. Zákon o provozování vysílání požaduje u kabelových provozovatelů uzavření smluv s ochrannými organizacemi autorskými.

Novela obchodního zákoníku

Zákon č. 370/2000 Sb. přinesl rozsáhlou novelu obchodního zákoníku, která se částečně dotkne i činnosti Rady. Novinky se objevily m.j. v právu obchodních společností, kterým se Rada zabývá v souvislosti s udělováním a změnami oprávnění k vysílání. ( „Obchodní firma“ místo „název“, „základní kapitál“ místo „základního jmění“ a další změny). Nově byla upravena v § 50a srovnávací reklama. Tato úprava má zatím pouze soukromoprávní význam, protože se nepromítá ani do zákona o vysílání, ani do zákona o regulaci reklamy. Podle navrhované novely zákona o regulaci reklamy má dozorčí orgán dohlížet i na dodržování podmínek skryté reklamy, takže pokud bude návrh schválen, bude se Rada srovnávací reklamou zabývat.

Zákon o státním rozpočtu na rok 2001

V návrhu MF ČR tohoto zákona ze dne 29. června 2000 a Návrhu MF ČR realizace sestavení návrhu rozpočtu Rady ze 28. 7. 2000 byl rozpočet Rady na rok 2001 snížen oproti roku 2000 o 2 508 tis. Kč, tj. o 7,6 %. Činil tedy 30 480 tis. Kč. Podle schváleného rozpočtu ze dne 22. prosince 2000 zůstaly výdaje pro kapitolu Rady nezměněny a na rok 2001 byly celkově sníženy o 2 508 tis. Kč.

Návrhy nového zákona o vysílání, resp. novel stávajícího zákona, jehož přijetí je plánováno na rok 2001, přitom předpokládají výrazné rozšíření úkolů Rady. Ty by nebylo možné splnit bez nárůstu pracovních míst Úřadu a posílení rozpočtu. Je otázkou, zda je ekonomický dopad nového zákona o vysílání, resp. novely, na státní rozpočet vyčíslen v dostatečné výši.

Návrh vyhlášky MFČR o způsobu, termínech předkládání a rozsahu údajů pro průběžné hodnocení plnění státního rozpočtu - z 1. 12. 2000

Bez připomínek.

Připomínkové řízení k „Zásadám pro financování programů z prostředků státního rozpočtu, fondů EU, fondů NATA a úvěrů se státní zárukou - z 10. 4. 2000

Bez připomínek.

Návrh vyhlášky MF o účasti státního rozpočtu na financování programů – z 21. 11. 2000

Bez připomínek.

Návrh vyhlášky MF o finančním vypořádání vztahů se státním rozpočtem - z 29. 11. 2000

Bez připomínek.




Další kapitola: III.2. PRAVIDLA SPOLUPRÁCE MEZI RADOU A ČTÚ PO ÚČINNOSTI NOVÉHO TELEKOMUNIKAČNÍHO ZÁKONA