III.2. PRAVIDLA SPOLUPRÁCE MEZI RADOU A ČTÚ PO ÚČINNOSTI NOVÉHO TELEKOMUNIKAČNÍHO ZÁKONA
V souvislosti s přijetím nového telekomunikačního zákona č. 151/2000 Sb., byla na základě dohody mezi ČTÚ a Radou ČR pro rozhlasové a televizní vysílání 12.6.2000 ustavena pracovní skupina za účelem vypracování aktualizovaných Pravidel vzájemné spolupráce ČTÚ a Rady (dále jen „Pravidla“).
Skupina pracovala v tomto maximálním složení:
zástupci Rady:
vedoucí skupiny: Ing. T. Řapek
PhDr. H. Havlíková, JUDr. J. Fučík, J. Josefík, Ing. P. Gregora
zástupci ČTÚ:
vedoucí skupiny: Ing. J. Duchač
Ing. J. Nováková, JUDr. J. Solařová, JUDr. M. Průšová, Ing. L. Suja
Průběh činnosti pracovní skupiny v datech
Proběhla následující setkání pracovní skupiny:
Výsledek činnosti pracovní skupiny - k 26.9. podle plánu činnosti vznikl Souhrnný text návrhů pravidel obou orgánů, ve kterém jsou oba návrhy zapracovány (souhrnný text viz příloha IV.8., str. 220).
Souhrn – hodnocení
Příprava návrhu Pravidel a případné hledání kompromisních řešení byly vymezeny mandátem, který pracovním skupinám udělily ČTÚ a Rada. Obě strany se dohodly, že k dalším úpravám návrhu Pravidel nad rámec samostatných návrhů obou orgánů nemá pracovní skupina mandát a z tohoto důvodu ukončily její činnost s tím, že další jednání je nutno vést na vyšších úrovních obou orgánů, příp. na úrovních, které upravují, příp. vykládají působnost obou orgánů. Pracovní skupina na své schůzce dne 5.10. 2000 vypracovala souhrnný text návrhů pravidel obou orgánů – viz příloha IV.8., str. 220.
Jakkoli možnosti projednávání sporných bodů Pravidel a hledání kompromisního řešení byly vymezeny mandátem, který pracovním skupinám udělily ČTÚ a Rada, musíme zde konstatovat, že přístup skupiny ČTÚ byl předznamenán stanoviskem předsedy ČTÚ Ing. Davida Stádníka, který vyhodnotil situaci po nabytí účinnosti nového telekomunikačního zákona tak, že opakovaně požadoval delimitaci technického vybavení, rozpočtových prostředků i pracovníků technického odboru Rady na ČTÚ. Rada hodnotí tento požadavek jako nežádoucí a nezdůvodněný. Rada nadále považuje technický odbor Úřadu Rady pro činnost Rady za nutný.
Výše uvedené skutečnosti svědčí o zásadním problému, který byl patrný ze všech postojů zástupců ČTÚ a který nakonec vedl k zablokování dalšího jednání – totiž o redukci působnosti Rady ve vztahu ke kmitočtovému spektru, určenému pro rozhlasovou službu, výlučně na „udělování licencí k rozhlasovému a televiznímu vysílání“.
I po vyjmutí správy kmitočtového spektra z působnosti Rady zůstala zachována další ustanovení zákona - jako např. tvorba koncepce rozvoje vysílání, podílení se na vypracování plánu využití kmitočtů pro vysílání apod., doplněná navíc příslušnými ustanoveními nového telekomunikačního zákona (podrobně viz návrh Pravidel, předložený Radou) – která jednoznačně dokazují, že působnost Rady nelze redukovat na pouhé udělování licencí.
Modelovou ukázkou neochoty pracovníků ČTÚ k seriózní diskusi je pak jejich výklad §64 odst. 2 písm a) telekomunikačního zákona, který Rada interpretuje v souladu s textem zákona jednoznačně tak, že „Úřad předává Radě za základě její žádosti zkoordinované kmitočty pro rozhlasovou službu, včetně jejich technických parametrů“. Vymezení územního pokrytí „rastrovou mapou“, jak navrhuje ČTÚ, Rada považuje za zavádějící a zcela nedostatečnou specifikaci, navíc v rozporu s jednoznačnou formulací příslušného ustanovení zákona. Z hlediska technické reprodukovatelnosti a jednoznačnosti specifikace oprávnění k vysílání je jediným (i když ne zcela dokonalým) způsobem popisu vzniklého nároku technický popis vysílacího zařízení tak, jak je dnes přikládán k vysílacím licencím.
Výše popsaná stanoviska pracovníků ČTÚ, projevující se setrvalým odmítáním vymezení kolizních okruhů oběma stranami předložených návrhů Pravidel a nechuť tyto podrobit analýze a následné diskusi, nakonec vedla k zablokování dalšího jednání. Obě strany se dohodly, že k dalším úpravám návrhu Pravidel nemají mandát a ukončily činnost.
Z tohoto důvodu se uskutečnily další dvě schůzky mezi předsedou Rady Ing. Martinem Muchkou a předsedou ČTÚ Ing. Davidem Stádníkem. Bohužel ani na této nejvyšší úrovni se nepodařilo najít vzájemnou shodu ve výkladu nového telekomunikačního zákona. Závěrem jednání vyslovil předseda ČTÚ názor, že celá záležitost bude muset být předána k soudnímu projednání. Rada setrvává na svém stanovisku nutné harmonizace a konzistentního výkladu vysílacího i telekomunikačního zákona tak, aby kompetenčním sporem neutrpěli zejména provozovatelé. V souladu se standardní a v evropských strukturách běžnou dělbou pravomocí mezi regulátorem v oblasti rozhlasového a TV vysílání a orgánem státní správy v oblasti telekomunikací Rada trvá na dořešení problému formou přímé či nepřímé novely telekomunikačního zákona v novém vysílacím zákoně.
Další názory na vztah Rady a ČTÚ shrnul ve svém vyjádření z 8.1. 2001 JUDr. Vladimír Kroupa (expert v oblasti mediální legislativy):
Regulace vysílání
Vysíláním se tradičně chápe jednosměrné šíření programů určených pro pasivní příjem veřejností. Na rozdíl od telekomunikačních služeb, zajišťujících přenos informací jako formy vzájemné privátní komunikace mezi dvěma či více předem určeným subjekty, jsou televizní a rozhlasové programy sestavovány, určeny a šířeny pro veřejnost. Regulace vysílání, tj. intervence státu resp. státem zřízeného regulátora do oblasti vysílání (projevující se např. udělováním omezeného počtu licencí k provozování rozhlasového a televizního vysílání a ukládáním programových povinností provozovatelům vysílání) je regulací obsahu.
Telekomunikační služby jsou definovány jako služby, jejichž poskytování se sestává zcela nebo zčásti v přepravě nebo směrování informací telekomunikačními sítěmi třetím osobám.
V řadě národních úprav (a v definici telekomunikačních služeb použité pro účely různých směrnic Evropské unie) je tato klasická definice telekomunikačních služeb doplněna obvykle formulací ..s výjimkou rozhlasového a televizního vysílání“. Poskytování obsahu, tj. rozhlasových a televizních programových služeb jako takové však není považováno za telekomunikační službu a nelze je regulovat podle telekomunikačních předpisů. Telekomunikační předpisy regulují pouze „technickou část“ vysílání, tj. např. povolují provoz vysílacích radiových zařízení.
Oblast vysílání a oblast telekomunikací jsou tradičně předmětem specifické regulace. V této souvislosti se hovoří o specifické „sektorové“ regulaci vysílání a telekomunikací .
Vzájemný poměr regulace vysílání a regulace telekomunikací:
Vzájemný poměr obou regulací lze charakterizovat heslem „obsah je králem, distribuce je klíčem ke království“ (content is the king, distribution is the key to the content), regulační funkce vysílání je nadřazena regulaci telekomunikací. S ohledem na klíčovou roli komunikačních infrastruktur pro distribuci programových služeb zejména rozhlasového a televizního vysílání, musí regulační rámec pro tyto infrastruktury ponechat dostatečný prostor pro cíle mediální a kulturní politiky státu, uplatňované regulací vysílání (obsahu) nezávislým regulátorem – Radou České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání.
V oblasti rozhlasového a televizního vysílání je přidělení kmitočtů provozovatelům přímo zahrnuto v zákonné úpravě vysílání pro provozovatele ze zákona – viz § 9 odst.2 a 3 zákona č. 483/1991 Sb. o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále též obdobně v zákoně o České televizi a v zákoně o Českém rozhlase) a u licencovaných provozovatelů je přidělený kmitočet součástí specifikace udělené vysílací licence vydávané Radou České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání jako soubor technických parametrů (tento postup výslovně předpokládá i důvodová zpráva k návrh věcného záměru zákona o telekomunikacích – viz str. 25 této důvodové zprávy).
Specifický charakter správy kmitočtového spektra určeného pro rozhlasové a televizní vysílání a princip nadřazenost regulace vysílání nad regulací telekomunikací je vyjádřen v § 57 zákona č. 151/200 Sb., o telekomunikacích, který stanoví součinnost Rady při zpracovávání části plánu přidělení kmitočtových pásem pro rozhlasové a televizní vysílání a zejména dále v § 64 cit. zákona, který stanoví, že vydání povolení k provozování vysílacích zařízení pro rozhlasovou službu (broadcasting service) může ČTÚ vydat jen, je-li vydána licence podle zvláštního právního předpisu nebo jen se souhlasem Rady a to i pro jiné telekomunikační služby v části kmitočtového spektra vyhrazeného pro rozhlasovou službu.
Přidělení kmitočtů provozovatelům vysílací sítě (transmission network operators), tj. provozovatelům radiových vysílacích zařízení, (což mohou být osoby odlišné od licencovaných provozovatelů rozhlasového a televizního vysílání nebo provozovatelů vysílání ze zákona, např. České Radiokomunikace a jiné společnosti zajišťující šíření signálů nesoucích programy provozovatelů vysílání) podle § 58 telekomunikačního zákona je nutno odlišovat od stanovení technických parametrů (obsahujících i vysílací kmitočty), jimiž je definována vysílací licence v rozhodnutí Rady o udělení licence k vysílání programu provozovatele vysílání.
Rada má pravomoc vydávat a odnímat licence k vysílání, tj. rozhodovat o tom, kolik a jakých programů bude licencováno a v rámci tohoto oprávnění v souladu s § 64 odst. 2 telekomunikačního zákona rozhoduje, na jakých kmitočtech budou tyto programy šířeny. Rada rozhoduje o sestavení zkoordinovaných kmitočtů do sítí jednotlivých subjektů pro jednotlivé programy v rámci licenčního řízení na konkrétní definovaný územní rozsah programů a konkrétní technický způsob zabezpečení vysílání těchto programů.
Odnětí této pravomoci Rady rozhodovat o přidělení kmitočtů konkrétním provozovatelům by znamenalo porušení zásady nezávislosti regulačních orgánů vysílacího sektoru a omezení regulačních pravomocí Rady. Telekomunikační regulátor nemá pravomoc rozhodovat v rámci výkonu správy kmitočtového spektra o přidělení konkrétního kmitočtu (souboru kmitočtů) jednotlivému provozovateli. ČTÚ povoluje provoz vysílacího radiového zařízení pokud tímto vysílacím radiovým zařízením má být šířen program na základě licence vydané Radou, která v konkrétní licenci specifikuje soubor technických parametrů, obsahující i kmitočet, (jímž je územní rozsah licence a způsob technického zabezpečení vysílání specifikován v rozhodnutí o udělení licence)“.
Další kapitola: III.3. APLIKACE STÁVAJÍCÍCH PŘEDPISŮ NA ZÁKLADĚ JUDIKÁTŮ
Skupina pracovala v tomto maximálním složení:
zástupci Rady:
vedoucí skupiny: Ing. T. Řapek
PhDr. H. Havlíková, JUDr. J. Fučík, J. Josefík, Ing. P. Gregora
zástupci ČTÚ:
vedoucí skupiny: Ing. J. Duchač
Ing. J. Nováková, JUDr. J. Solařová, JUDr. M. Průšová, Ing. L. Suja
Průběh činnosti pracovní skupiny v datech
Proběhla následující setkání pracovní skupiny:
- 27.7.2000 na ČTÚ
- 10.8.2000 v Úřadu Rady
- 31.8.2000 na ČTÚ
- 21. 9. 2000 v Úřadu Rady
Výsledek činnosti pracovní skupiny - k 26.9. podle plánu činnosti vznikl Souhrnný text návrhů pravidel obou orgánů, ve kterém jsou oba návrhy zapracovány (souhrnný text viz příloha IV.8., str. 220).
Souhrn – hodnocení
Příprava návrhu Pravidel a případné hledání kompromisních řešení byly vymezeny mandátem, který pracovním skupinám udělily ČTÚ a Rada. Obě strany se dohodly, že k dalším úpravám návrhu Pravidel nad rámec samostatných návrhů obou orgánů nemá pracovní skupina mandát a z tohoto důvodu ukončily její činnost s tím, že další jednání je nutno vést na vyšších úrovních obou orgánů, příp. na úrovních, které upravují, příp. vykládají působnost obou orgánů. Pracovní skupina na své schůzce dne 5.10. 2000 vypracovala souhrnný text návrhů pravidel obou orgánů – viz příloha IV.8., str. 220.
Jakkoli možnosti projednávání sporných bodů Pravidel a hledání kompromisního řešení byly vymezeny mandátem, který pracovním skupinám udělily ČTÚ a Rada, musíme zde konstatovat, že přístup skupiny ČTÚ byl předznamenán stanoviskem předsedy ČTÚ Ing. Davida Stádníka, který vyhodnotil situaci po nabytí účinnosti nového telekomunikačního zákona tak, že opakovaně požadoval delimitaci technického vybavení, rozpočtových prostředků i pracovníků technického odboru Rady na ČTÚ. Rada hodnotí tento požadavek jako nežádoucí a nezdůvodněný. Rada nadále považuje technický odbor Úřadu Rady pro činnost Rady za nutný.
Výše uvedené skutečnosti svědčí o zásadním problému, který byl patrný ze všech postojů zástupců ČTÚ a který nakonec vedl k zablokování dalšího jednání – totiž o redukci působnosti Rady ve vztahu ke kmitočtovému spektru, určenému pro rozhlasovou službu, výlučně na „udělování licencí k rozhlasovému a televiznímu vysílání“.
I po vyjmutí správy kmitočtového spektra z působnosti Rady zůstala zachována další ustanovení zákona - jako např. tvorba koncepce rozvoje vysílání, podílení se na vypracování plánu využití kmitočtů pro vysílání apod., doplněná navíc příslušnými ustanoveními nového telekomunikačního zákona (podrobně viz návrh Pravidel, předložený Radou) – která jednoznačně dokazují, že působnost Rady nelze redukovat na pouhé udělování licencí.
Modelovou ukázkou neochoty pracovníků ČTÚ k seriózní diskusi je pak jejich výklad §64 odst. 2 písm a) telekomunikačního zákona, který Rada interpretuje v souladu s textem zákona jednoznačně tak, že „Úřad předává Radě za základě její žádosti zkoordinované kmitočty pro rozhlasovou službu, včetně jejich technických parametrů“. Vymezení územního pokrytí „rastrovou mapou“, jak navrhuje ČTÚ, Rada považuje za zavádějící a zcela nedostatečnou specifikaci, navíc v rozporu s jednoznačnou formulací příslušného ustanovení zákona. Z hlediska technické reprodukovatelnosti a jednoznačnosti specifikace oprávnění k vysílání je jediným (i když ne zcela dokonalým) způsobem popisu vzniklého nároku technický popis vysílacího zařízení tak, jak je dnes přikládán k vysílacím licencím.
Výše popsaná stanoviska pracovníků ČTÚ, projevující se setrvalým odmítáním vymezení kolizních okruhů oběma stranami předložených návrhů Pravidel a nechuť tyto podrobit analýze a následné diskusi, nakonec vedla k zablokování dalšího jednání. Obě strany se dohodly, že k dalším úpravám návrhu Pravidel nemají mandát a ukončily činnost.
Z tohoto důvodu se uskutečnily další dvě schůzky mezi předsedou Rady Ing. Martinem Muchkou a předsedou ČTÚ Ing. Davidem Stádníkem. Bohužel ani na této nejvyšší úrovni se nepodařilo najít vzájemnou shodu ve výkladu nového telekomunikačního zákona. Závěrem jednání vyslovil předseda ČTÚ názor, že celá záležitost bude muset být předána k soudnímu projednání. Rada setrvává na svém stanovisku nutné harmonizace a konzistentního výkladu vysílacího i telekomunikačního zákona tak, aby kompetenčním sporem neutrpěli zejména provozovatelé. V souladu se standardní a v evropských strukturách běžnou dělbou pravomocí mezi regulátorem v oblasti rozhlasového a TV vysílání a orgánem státní správy v oblasti telekomunikací Rada trvá na dořešení problému formou přímé či nepřímé novely telekomunikačního zákona v novém vysílacím zákoně.
Další názory na vztah Rady a ČTÚ shrnul ve svém vyjádření z 8.1. 2001 JUDr. Vladimír Kroupa (expert v oblasti mediální legislativy):
„Vyjádření k součinnosti ČTÚ a Rady pro rozhlasové a televizní vysílání při správě kmitočtového spektra
Regulace vysílání
Vysíláním se tradičně chápe jednosměrné šíření programů určených pro pasivní příjem veřejností. Na rozdíl od telekomunikačních služeb, zajišťujících přenos informací jako formy vzájemné privátní komunikace mezi dvěma či více předem určeným subjekty, jsou televizní a rozhlasové programy sestavovány, určeny a šířeny pro veřejnost. Regulace vysílání, tj. intervence státu resp. státem zřízeného regulátora do oblasti vysílání (projevující se např. udělováním omezeného počtu licencí k provozování rozhlasového a televizního vysílání a ukládáním programových povinností provozovatelům vysílání) je regulací obsahu.
Telekomunikační služby jsou definovány jako služby, jejichž poskytování se sestává zcela nebo zčásti v přepravě nebo směrování informací telekomunikačními sítěmi třetím osobám.
V řadě národních úprav (a v definici telekomunikačních služeb použité pro účely různých směrnic Evropské unie) je tato klasická definice telekomunikačních služeb doplněna obvykle formulací ..s výjimkou rozhlasového a televizního vysílání“. Poskytování obsahu, tj. rozhlasových a televizních programových služeb jako takové však není považováno za telekomunikační službu a nelze je regulovat podle telekomunikačních předpisů. Telekomunikační předpisy regulují pouze „technickou část“ vysílání, tj. např. povolují provoz vysílacích radiových zařízení.
Oblast vysílání a oblast telekomunikací jsou tradičně předmětem specifické regulace. V této souvislosti se hovoří o specifické „sektorové“ regulaci vysílání a telekomunikací .
Vzájemný poměr regulace vysílání a regulace telekomunikací:
Vzájemný poměr obou regulací lze charakterizovat heslem „obsah je králem, distribuce je klíčem ke království“ (content is the king, distribution is the key to the content), regulační funkce vysílání je nadřazena regulaci telekomunikací. S ohledem na klíčovou roli komunikačních infrastruktur pro distribuci programových služeb zejména rozhlasového a televizního vysílání, musí regulační rámec pro tyto infrastruktury ponechat dostatečný prostor pro cíle mediální a kulturní politiky státu, uplatňované regulací vysílání (obsahu) nezávislým regulátorem – Radou České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání.
V oblasti rozhlasového a televizního vysílání je přidělení kmitočtů provozovatelům přímo zahrnuto v zákonné úpravě vysílání pro provozovatele ze zákona – viz § 9 odst.2 a 3 zákona č. 483/1991 Sb. o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále též obdobně v zákoně o České televizi a v zákoně o Českém rozhlase) a u licencovaných provozovatelů je přidělený kmitočet součástí specifikace udělené vysílací licence vydávané Radou České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání jako soubor technických parametrů (tento postup výslovně předpokládá i důvodová zpráva k návrh věcného záměru zákona o telekomunikacích – viz str. 25 této důvodové zprávy).
Specifický charakter správy kmitočtového spektra určeného pro rozhlasové a televizní vysílání a princip nadřazenost regulace vysílání nad regulací telekomunikací je vyjádřen v § 57 zákona č. 151/200 Sb., o telekomunikacích, který stanoví součinnost Rady při zpracovávání části plánu přidělení kmitočtových pásem pro rozhlasové a televizní vysílání a zejména dále v § 64 cit. zákona, který stanoví, že vydání povolení k provozování vysílacích zařízení pro rozhlasovou službu (broadcasting service) může ČTÚ vydat jen, je-li vydána licence podle zvláštního právního předpisu nebo jen se souhlasem Rady a to i pro jiné telekomunikační služby v části kmitočtového spektra vyhrazeného pro rozhlasovou službu.
Přidělení kmitočtů provozovatelům vysílací sítě (transmission network operators), tj. provozovatelům radiových vysílacích zařízení, (což mohou být osoby odlišné od licencovaných provozovatelů rozhlasového a televizního vysílání nebo provozovatelů vysílání ze zákona, např. České Radiokomunikace a jiné společnosti zajišťující šíření signálů nesoucích programy provozovatelů vysílání) podle § 58 telekomunikačního zákona je nutno odlišovat od stanovení technických parametrů (obsahujících i vysílací kmitočty), jimiž je definována vysílací licence v rozhodnutí Rady o udělení licence k vysílání programu provozovatele vysílání.
Rada má pravomoc vydávat a odnímat licence k vysílání, tj. rozhodovat o tom, kolik a jakých programů bude licencováno a v rámci tohoto oprávnění v souladu s § 64 odst. 2 telekomunikačního zákona rozhoduje, na jakých kmitočtech budou tyto programy šířeny. Rada rozhoduje o sestavení zkoordinovaných kmitočtů do sítí jednotlivých subjektů pro jednotlivé programy v rámci licenčního řízení na konkrétní definovaný územní rozsah programů a konkrétní technický způsob zabezpečení vysílání těchto programů.
Odnětí této pravomoci Rady rozhodovat o přidělení kmitočtů konkrétním provozovatelům by znamenalo porušení zásady nezávislosti regulačních orgánů vysílacího sektoru a omezení regulačních pravomocí Rady. Telekomunikační regulátor nemá pravomoc rozhodovat v rámci výkonu správy kmitočtového spektra o přidělení konkrétního kmitočtu (souboru kmitočtů) jednotlivému provozovateli. ČTÚ povoluje provoz vysílacího radiového zařízení pokud tímto vysílacím radiovým zařízením má být šířen program na základě licence vydané Radou, která v konkrétní licenci specifikuje soubor technických parametrů, obsahující i kmitočet, (jímž je územní rozsah licence a způsob technického zabezpečení vysílání specifikován v rozhodnutí o udělení licence)“.
Další kapitola: III.3. APLIKACE STÁVAJÍCÍCH PŘEDPISŮ NA ZÁKLADĚ JUDIKÁTŮ