Informace o dodržování právních předpisů v oblasti vysílání a o uložených sankcích
4.1 Legislativa
Úvod
Kapitola věnovaná legislativě tvoří standardní součást zprávy Rady již celou řadu let, ač Rada sama nemá zákonodárnou iniciativu. Rada však přesto této oblasti přikládá velký význam, a to nejen z formálního hlediska jako připomínkové místo v rámci meziresortního připomínkového řízení při tvorbě návrhů zákonů, ale zejména s ohledem na své postavení v daném oboru a při vědomí potřeby adekvátní právní úpravy a rámce činnosti elektronických médií.
Až do novely kompetenčního zákona (zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů) na počátku druhé poloviny devadesátých let byla zákonodárná iniciativa pro obor rozhlasového a televizního vysílání komplikována úplným vynětím této sféry z působnosti ministerstva kultury. Důsledkem tohoto stavu byl fakt, že k novelám mediálních předpisů vesměs docházelo cestou poslanecké iniciativy (viz např. zákon č. 301/1995 Sb.). Na základě výše zmíněné novely (zákon č. 272/1996 Sb.) je s účinností od 1.11. 1996 na úrovni vlády kompetentním orgánem pro mediální legislativu MK ČR, které se s její přípravou snaží vyrovnat již několik let (viz např. i Zpráva Rady za r. 1998 , 1999 a 2000). Vychází přitom z plánu legislativních prací vlády a nutnosti implementace komunitárního práva do právního řádu ČR, resp. potřeby jejich souladu. Ke všem jmenovaným předlohám Rada zpracovala své připomínky.
Problematiky elektronických médií se ale týká i normotvorba jiných vládních resortů než MK ČR, a to zejména ministerstva průmyslu a obchodu (dále jen „MPO“) a ministerstva dopravy a spojů (dále jen „MDS“). V případě MPO se jedná o zákon, resp. novelizaci zákona o regulaci reklamy, v případě MDS o zákon o telekomunikacích. Blíž k novelizaci zákona o regulaci reklamy níže.
V roce 2001 uplatnila Rada připomínky k těmto návrhům zákonů, které se bezprostředně týkají její činnosti:
- návrh zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání,
- návrh novely zákona o České televizi,
- návrh novely zákona o Českém rozhlase.
V roce 2001 nebyly Radě jako připomínkovému místu předloženy návrhy zákonů, které se týkaly její působnosti:
- nová verze novely zákona o regulaci reklamy,
- novela zákona o audiovizi.
Rada se domnívá, že při posuzování problematiky elektronických médií a aplikaci platných a tvorbě nových předpisů pro tento obor je nutné mít na zřeteli několik cílů a kategorií.
( Vzhledem k významu obou není vhodné uvádět co je primární a co sekundární. ) Za prvé řešení jednotlivých konkrétních otázek, nastolených každodenní praxí při provozování rozhlasového a televizního vysílání a jeho regulaci uvnitř jednotlivých sektorů. Za druhé obecnější otázky podmínek koexistence obou sektorů,komerčního i veřejnoprávního, vyplývající z vyhodnocení dosavadní skoro již desetileté právní úpravy duálního systému vysílání, tj. mezisektorové otázky a vzájemná balance čili vyváženost obou sfér (např. počet celoplošných vysílacích okruhů veřejné služby versus frekvenční prostor soukromého vysílání nebo vzájemné proporce mezi oběma sektory v tzv. komerční komunikaci). Za třetí otázky nadsektorové, z nich typicky problematika nových technologií či míry a způsobu optimální regulace. Nejspíše do této kategorie patří i hledání odpovědi na to, zda se konstrukce všech rad ( RRTV, Rada ČT, Rada ČRo, Rada ČTK) bude i nadále opírat o stejné či analogické výchozí principy bez ohledu na to, zda jde o vysílání privátní či veřejnoprávní (přesněji řečeno slovy zákona o „veřejnou službu v oblasti - rozhlasového či televizního- vysílání“), nebo se bude naopak stále více rozcházet. Z hlediska Rady pak šlo o pokračování či jednoskokové dokončení dosavadního trendu její postupující etatizace do podoby standardního ústředního orgánu státní správy, čili zástupce státu, nikoliv veřejnosti a veřejného zájmu,). Nevím, z čeho autor této pasáže vychází – je přeci třeba odlišovat pravomoci a složení.
Zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání
Minulý zákon o vysílání pocházel z r. 1991, přičemž za téměř desetileté období své existence prošel právě tolika (tj. deseti) novelizacemi. Naposledy se tak stalo zákonem č. 39/2001 Sb. v souvislosti s novelou zákona o České televizi. Nepočítáme-li zákon č. 36/1993 Sb., který Radě v důsledku rozpadu federálního státu de facto umožnil vypsat licenční řízení pro první privátní televizi nikoliv na někdejší OK 3, ale na celoplošný vysílací okruh (původní federální F 1), pak z hlediska kompetencí Rady představoval zřejmě nejvýraznější zásah zákon č. 301/1995 Sb. a event. zákon č. 135/1997 Sb., oba vzešlé z tzv. poslanecké iniciativy. O prvním z nich bylo již řečeno a napsáno mnohé. Rozhodně lze úspěšně obhájit tezi, že právě on nejvíce změnil, přesněji řečeno narušil původní strukturu zákona o vysílání a vyváženost jeho institutů. Nově zavedl mimo jiné např. rozlišení mezi licencí bez právního nároku na její udělení a prakticky nárokovou registrací, omezená možnost Rady stanovit licenční podmínky, u programových pak nutnost vycházet nadále jen z údajů uvedených žadatelem, povinnost Rady vyhovět žádostem stávajících provozovatelů o zrušení některých licenčních podmínek, přinášející mj. ztrátu vlivu Rady na tehdejší provázání licencovaných subjektů se servisními společnostmi aj. Zákon č. 135/1997 Sb. pak přinesl např.prohloubení některých obchodních údajů o společnosti žadatele o licenci či předefinování okolností změny licence (povinnost provozovatelů žádat o souhlas k ní před jejím provedením, lhůta k vyřízení těchto žádostí s pozitivní fikcí při nečinnosti Rady atd). Rada obě tyto novely podrobněji vyhodnotila např. ve zprávě za r. 1998. Rozhodnutí vlády, vzešlé z parlamentních voleb v r. 1998, připravit kompletní nový zákon o vysílání, nikoliv již jeho další novelu, bylo další vítanou a velmi doporučovanou příležitostí se k přínosům a negativům jednotlivých novel vrátit.
K poslaneckému návrhu zákona o vysílání Rada dala v roce 2001 své připomínky. Vypracovat připomínky k tomuto návrhu odmítlo MK. Vláda k němu vydala pouze velmi obecné stanovisko, kde tento zákon nedoporučuje přijmout, protože má řadu závažných nedostatků.
Dne 4. července 2001 nabyl účinnosti zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Účinnost zákona byla stanovena dnem vyhlášení. Je velmi neobvyklé, že u tak komplikované a závažné normy nebyla stanovena žádná legisvakance.
Tento zákon ruší a nahrazuje zákon č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 103/1991 Sb., o Radě České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání, ve znění pozdějších předpisů. Zákon má sloužit transformaci Evropské směrnice č 89/552/EEC ve znění směrnice 97/36/EC o televizi bez hranic(dále jen Směrnice) a Úmluvy Rady Evropy o přeshraniční televizi (dále jen Úmluva), kterou Česká republika již podepsala a s jejíž ratifikací se čekalo na přijetí nového zákona o vysílání.
Definice
V § 2 zákon obsahuje poměrně rozsáhlý definiční aparát. Většina definic vychází z evropských dokumentů, jmenovitě ze Směrnice a z Úmluvy. Zásadní změnou proti dosavadní právní úpravě je to, že se v souladu s evropskou úpravou rozlišuje původní vysílání od převzatého vysílání a provozovatel vysílání od provozovatele převzatého vysílání. Dosavadní směšování těchto dvou kategorií provozovatelů působilo potíže. Provozovatelé originálních programů, kteří mají pouze registraci si mohou požádat o licenci ve lhůtě do 1 roku od doby účinnosti zákona (§ 68). Za vysílání se neopovažují služby informační společnosti (§ 2 odst. 2 písm.a) citovaného zákona). Šíření rozhlasového nebo televizního vysílání na internetu zřejmě novému vysílacímu zákonu nepodléhá, protože v § 2 odst 1 písm a) se definice vysílání omezuje na určité technické prostředky, mezi nimiž internet není. Poprvé je v českém právní řádu definována také skrytá reklama, která sice byla zákonem č. 45/1995 Sb., o regulaci reklamy zakázána, jejíž definice však neexistovala. Ani tato nová definice, která je převzatá z evropských dokumentů, však zřejmě beze zbytku nevyřeší problémy s určováním toho, kdy se jedná o skrytou reklamu a kdy ne. Ustanovení § 3 odst. 4 obsahuje poměrně komplikované určení toho, kdo je jako provozovatel v jurisdikci ČR. Opět se zde vychází z evropských dokumentů. Úprava má dvě základní kriteria pro určení jurisdikce, totiž sídlo řídících orgánů resp. místo podnikání a druhé kriterium, kde se činí rozhodnutí o skladbě televizního programu. Pokud nejsou tato kriteria v souladu přistupují hierarchicky kriteria další. Tato úprava má zabránit fiktivnímu přesunu provozovatelů vysílání do zemí s mírnějšími pravidly (tzv. delokalizace). Užitečná je definice celoplošného vysílání, které je vymezeno tím, že je může přijímat alespoň 70% obyvatel ČR.
Postavení regulačního orgánu
Rada pro rozhlasové a televizní vysílání je v zákoně konstituována jako správní úřad. Vyplňuje se tím mezera v právním řádu, kdy Rada, která nebyla do této doby správním úřadem, ale státním orgánem sui generis, vykonávala státní správu, což bylo v rozporu s Ústavou. Členy Rady formálně jmenuje předseda vlády, volí je Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. Nová úprava obsahuje některé technické změny týkající se pracovněprávních vztahů členů Rady a jejich odměňování, které se bude nadále řídit zákonem č. 236/1995 Sb.. Svůj statut si nyní Rada schvaluje sama. Doposud byl statut Rady schvalován Poslaneckou sněmovnou. Většinu toho, co dříve upravoval statut, však dnes upravuje přímo zákon. Rozšiřuje se transparentnost jednání Rady, která má povinnost zveřejňovat zápisy z jednání a další dokumenty způsobem umožňujícím dálkový přístup (§ 6).
Licenční řízení
Žádost o licenci k vysílání může nyní podat i zahraniční právnická osoba, pokud má na území ČR zřízenou pobočku. § 12 zákona upravuje ve svých odstavcích 8 až 12 také tolik diskutované prodlužování licencí. Většina evropských právních úprav s podobným prodlužováním licencí počítá a není to tedy z tohoto hlediska nic tak dramaticky odlišného. Poněkud neobvyklá je pouze lhůta, v níž se o prodloužení žádá a která je zvláště např. u celoplošného televizního vysílání se svými 48 měsíci poněkud dlouhá. Licenční řízení se podle nového zákona nezahajuje podáním žádosti o licenci,i jako tomu bylo v minulém zákoně, ale vyhlášením Radou. Účastníky licenčního řízení podle § 13 zákona jsou všichni žadatelé o licenci a licenční řízení se vede se všemi společně. Je to rozdíl od dosavadní úpravy, kdy o každá žádosti probíhalo zvláštní správní řízení. Veřejné slyšení, které bylo doposud upraveno pouze v jednacím řádu Rady je nyní upraveno zákonem. § 21 upravuje změnu licence. Některé změny podléhají předběžnému souhlasu Rady, jiné jen dodatečnému ohlášení. Odst. 6 a 7 uvedeného § zakotvují značnou volnost provozovatele vysílání při převodu podílů ve společnosti provozovatele vysílání. Do dvou let od udělení licence je možno převádět pouze 34 % podílu, po dvou letech od udělení licence je možno převádět podíly bez omezení.
Práva a povinnosti provozovatelů. Jsou upraveny mnohem podrobněji než doposud. V souladu s evropskými dokumenty se zcela zakazuje vysílání pořadů, které mohou vážně narušit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých, zejména tím, že obsahují pornografii nebo hrubé samoúčelné násilí a celé řady dalších závadných pořadů. (§ 32) Zákon zavádí povinné označování pořadů, které by mohly ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mládeže. Tyto pořady se nesmějí vysílat v době od 22.00 do 6.00 hodin a navíc musí být v televizi po celou dobu vysílání označeny. V rozhlase musí jejích vysílání předcházet slovní upozornění. Analogie s někdejší hvězdičkou, která se nabízí, není zcela přesná, protože tento nový symbol by se měl objevit jen v době od 22.00 do 6.00 hodin; vysílání takových pořadu v jiném čase není totiž dovoleno.
Události značného společenského významu. V souladu s evropskými dokumenty zavádí nový zákon kategorii událostí značného společenského významu. Takové události nesmějí být vysílány na exklusivním základě tak, aby zbavily podstatnou část veřejnosti možnosti sledování těchto událostí na volné televizi a to živě nebo ze záznamu. V praxi jde o to, že v novější době kabelové televizní společnosti vykupovaly vysílací práva k takovýmto událostem a vysílaly je pouze na placených kanálech, takže ostatní diváci neměli k těmto událostem přístup. To je v rozporu se základním právem na informace. Seznam událostí upravuje na základě zákonného zmocnění prováděcí vyhláška č. 232/2001 Sb., vydaná Ministerstvem kultury po projednání s Radou pro rozhlasové a televizní vysílání. Jedná se o Letní a Zimní Olympijské hry, Mistrovství světa a Evropy ve fotbale, Mistrovství světa v ledním hokeji a Mistrovství světa v lehké atletice. Opatření se vztahují na provozovatele, kteří jsou v jurisdikci ČR. Po vstupu ČR do EU bude nutno uznávat také události, které si jako významné stanovily jiné členské státy a kvalifikovaným způsobem je zveřejnily v Úředním věstníku ES.
Podpora evropské a nezávislé tvorby. Tzv. „kvóty“ a sledování jejich dodržování jsou upraveny v § 42 až 47. Úprava je v souladu se Směrnicí a s Úmluvou. Požadavky na naplňování kvót budou zřejmě v praxi odlišné u veřejnoprávního provozovatele, u provozovatele komerčního s všeobecným programem a u komerčního specializovaného, např. filmového programu. Definice evropského díla, která vyplývá z § 46, se bude uplatňovat až po vstupu ČR do Evropské unie. Do té doby platí definice obsažená v přechodných ustanoveních (§ 68). Existují vlastně tři druhy tzv. kvót: evropská díla, evropská díla nezávislých producentů a evropská díla nezávislých producentů, od jejichž výroby uplynulo méně než 5 let.
Reklama a teleshopping. V právní úpravě vlastní reklamy v rozhlasovém a televizním vysílání se toho příliš nemění. Reklama na tabák a tabákové výrobky je v rozhlasovém a televizním vysílání zcela zakázána. Nemění se denní ani hodinové limity reklamy ve veřejnoprávní televizi. U komerčních provozovatelů se zvyšuje denní limit reklamy na 15%. Podstatně se mění právní úprava teleshoppingu. Teleshopping byl dosud upraven jen jako zvláštní způsob reklamy. Podle nové právní úpravy však je to samostatný druh komerčního vysílání. Kromě krátkých teleshoppingových spotů se zavádí i souvislý teleshoppingový pořad (teleshopping window), který je novinkou v českém mediálním právu. Takový pořad trvá nejméně 15 minut a má své zvláštní časové limity, které jsou mimo limity reklamy a teleshoppingových spotů. Dále nová právní úprava předpokládá vznik programů věnovaných výhradně teleshoppingu a programů věnovaných výhradně vlastní propagaci provozovatele vysílání. Programů věnovaných výhradně teleshoppingu se zřejmě v kabelovém vysílání dočkáme již brzy.
Zajištění plurality informací. Zákon určuje přípustnou míru a způsob koncentrace vlastnictví a vlivu v celoplošném i v místním rozhlasovém a televizním vysílání. Zamezuje se vlastnictví většího počtu licencí a slučování provozovatelů vysílání. Zákon se snaží zabránit i nepřímé koncentraci personální, kdy tytéž osoby nebo osoby blízké zastávají funkce ve statutárních nebo kontrolních orgánech několika společností provozovatelů sdělovacích prostředků.
Sankční ustanovení. Podstatně se zvyšuje počet „skutkových podstat“ porušení práva (správních deliktů), za které je možno uložit sankce. Nově bude možno pokutovat také např. nedostatek objektivity a vyváženosti ve vysílání nebo nedodržování povinností provozovatelů ze zákona. Posuzování těchto deliktů bude jistě klást vysoké nároky na regulační orgán. Rozpětí sankcí se podstatně rozšiřuje. Nejvyšší sankce je až 10 milionů Kč. Mezi sankce nyní patří i odnětí licence, pozastavení převzatého vysílání a zrušení registrace.
Přechodná ustanovení
Zákon obsahuje ve svém § 68 přechodná ustanovení týkající se řízení o udělení licence a o registraci k vysílání. Rovněž jsou upravena probíhající řízení o uložení pokuty. Chybí však přechodná ustanovení upravující řízení o změně a odnětí licence a o změně a zrušení registrace. Zákon neobsahuje úpravu, jak v již zahájených, ale dosud neskončených řízeních postupovat. Podle starého zákona již postupovat nelze, protože již neplatí a je tudíž třeba neukončená řízení dokončit podle nového zákona.
Některé praktické problémy, zjištěné Radou při aplikací nového zákona o vysílání
§ 3 odst. 1
V přechodném období jsou z působnosti zákona vyloučeni provozovatelé s registrací, kteří vytvářejí vlastní program a nejsou tedy provozovateli převzatého vysílání ani ještě nemají licenci.
§ 12 Licence
U prodlužování licence dochází k situaci, kdy může vzniknout dvojí nárok na licenci, jednou u stávajícího provozovatele a podruhé u nového držitele licence, který licenci dostal rozhodnutím Rady z r. 2001.
§ 17 odst. 1 a
Rada hodnotí organizační a technickou připravenost žadatele, přičemž žadatel není podle § 13 tyto údaje v žádosti přikládat. Totéž platí o písm. e), f) téhož odstavce.
§ 21 naproti tomu upravuje případy, kdy změna je prováděna na základě žádosti provozovatele. Změny jsou rozděleny do dvou kategorií; v první kategorii je vyžadován předchozí souhlas Rady, v druhém případě změny podléhají pouze dodatečnému ohlášení.Změna společenské a zakladatelské smlouvy nebo stanov (§ 21 odst. 1 písm e) ) přináší určité praktické komplikace. Zřejmě by se mělo v každém případě zkoumat, zda navrhovaná změna skutečností je součástí společenské nebo zakladatelské smlouvy té které společnosti, což předpokládá mít tuto smlouvu k dispozici a to v aktuálním znění. Některé údaje (jednatel, dozorčí rada, představenstvo) se mění změnou společenské smlouvy u konkrétní společnosti ale ne u všech společností. Z těchto důvodů tyto změny budou u některých společností schvalovat a u jiných nikoli, v závislosti na tom, zda se mění společenská smlouva, stanovy či zakladatelská listina. Toto ustanovení komplikuje práci Rady. Rada by neměla schvalovat paušálně všechny změny společenské a zakladatelské smlouvy nebo stanov, ale jen ty které jsou pro ni relevantní, což jsou v podstatě ty, které jsou obsaženy v předcházejících ustanoveních daného odstavce.
§ 21 odst. 4 - není sankce na porušení tohoto ustanovení.
§ 22 odst 2 - zde je lhůta 30 dnů a v následujícím § je pro stejný typ rozhodnutí lhůta 60 dnů.
§ 26 Registrace převzatého vysílání
Počítá se pouze s registrací vysílání kabelem a satelitem nikoliv terestrického. Přitom převzaté terestrické vysílání probíhá např. u experimentálního digitálního vysílání a v dalších případech. Toto vysílání je nyní poněkud v právním vzduchoprázdnu. V definici převzatého vysílání se s terestrickým šířením počítá.
§ 29 odst. 3 norma bez sankce
§ 59 Opatření k nápravě
Tento institut představoval problém již v minulém zákoně. Většinu porušení zákona při vysílání nelze nijak „napravit“ (pořady nevhodné pro mládež, překročení limitu reklamy atd.), takže lhůta k nápravě je prakticky bezpředmětná. Toto ustanovení velmi komplikuje činnost Rady při ukládání sankcí podle zákona.
Chybí sankce za neoprávněné převzaté vysílání
§ 63 Odnětí licence – požadavek opakovaného ukládání pokut jako předpoklad k odnětí licence např. u porušování licenčních podmínek (§ 63 odst. 1 písm c) prakticky znemožňuje efektivní postup Rad v takových případech. Opakovaně ukládané pokuty by zřejmě měly být v právní moci, tedy po soudním přezkoumání a tím se celý proces odnímání licence protahuje na několik let, přečemž provozovatel může po celou dobu licenční podmínky porušovat. Obdobná ba ještě horší situace je u ustanovení § 63 odst. 1 písm b), kdy může provozovatel několik let vysílat závadné pořady aniž by mu Rada mohla odebrat licenci, protože musí čekat na právní moc rfohodnutí o pokutách a na právní moc rozhodnutí o odnětí licence.
§ 68 Ustanovení přechodná
Chybí přechodná ustanovení týkající se řízení o změně licence, řízení o změně registrace, řízení o odnětí licence a řízení o zrušení registrace. Není jasné jak se chovat v případech, kdy byl porušen starý zákon a za jeho účinnosti ještě nebylo zahájeno řízení..
§ 71 – změna občanského soudního řádu. - § 9 odst. 2 – tím, že se stanoví, že Krajský soud rozhoduje o opravných prostředcích proti rozhodnutí Rady v první instanci, zavádí se zde jaksi nepřímo druhá instance. Formulace je nejasná a odborníci se nemohou shodnout na tom, zda tu skutečně druhá instance existuje. Pokud by skutečně existovala, protáhne to řešení jednotlivých případů na léta. Zde je třeba spíše vysvětlit podstatu vazby rozhodování Rady na správní soudnictví. Toto je detail, vyplývající z interpretace. Odpověd na tento problém je v uspořádání správního soudnictví.
§ 76 Účinnost
Účinnost ustanovení § 33 odst. 5 je odložena na okamžik vstupu ČR do EU, ačkoliv toto ustanovení nemá souvislost s EU, ale s Radou Evropy, jejíž Úmluvu o přeshraniční televizi ČR podepsala a má v úmyslu ratifikovat.
Jako klíčový problém se jeví nedostatečnost zvláštní úpravy ve vztahu ke správnímu řádu. (To lze prakticky demonstrovat na problémech rozhodování o kauze TV 3, kde téměř všechna rozhodnutí nejsou dosud v právní moci. Více o přezkoumávání rozhodnutí Rady je pojednáváno v kapitole Judikatura s tím, že k novému zákonu ještě žádný judikát neexistuje.)
Správní řád se podle § 66 subsidiárně použije na správní řízení vedená Radou, pokud zákon o vysílání nestanoví jinak. Správní řád ve své současné podobě však neobsahuje vhodná podpůrná pravidla pro rozhodování Rady, zvláště pro licenční řízení, v nichž dochází k výběru z mnoha kandidátů. Správní řád podobné situace nepředpokládá.
Ze dvou alternativ správního soudnictví se pro přezkum rozhodnutí Rady ukazuje jako vhodnější žaloba.
Každé rozhodnutí Rady by tak nabývalo právní moci doručením a mohlo by být bezprostředně realizováno a dále vymáháno. Žaloba ke správnímu soudu by přesto stále dávala provozovatelům možnost domáhat se přezkumu rozhodnutí Rady u nezávislého soudu.
Stávající úprava neumožňuje efektivně sankcionovat.
Účinnost ustanovení § 65 odst. 1 zákona o vysílání, které nově ukládá soudům rozhodnout o opravných prostředcích proti taxativně stanoveným rozhodnutím Rady do 60 dnů, nelze zatím pro krátkost času hodnotit, neboť soudy zatím podle tohoto ustanovení nevydaly žádné rozhodnutí.
Rada považuje některé aplikační a interpretační problémy za obtížně řešitelné, a proto považuje za žádoucí řešit je legislativními nástroji v rámci normotvorby v oblasti správního práva procesního.
Zákony o ČT a o ČRo
Rada se již v uplynulých letech pokoušela prosadit myšlenku, aby byl celý "balík" nových mediálních předpisů (nebo alespoň jejich věcný záměr) připraven a posuzován pokud možno najednou, a to zejména pro jejich vzájemnou spojitost. Z této filozofie ostatně vycházel zákon č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve své původní podobě z r. 1991, kde v části čtvrté upravoval postavení a úkoly Federální rady pro rozhlasové a televizní vysílání (§ 16 – 18), přičemž jí uložil, aby se mj. svými stanovisky a návrhy podílela na vytváření zásad státní politiky ve vztahu k vysílání a koncepci jeho rozvoje, a to ve spolupráci s příslušnými orgány republik, zřízenými zákony ČNR a SNR. Analogické ustanovení bylo pak skutečně zakotveno do zákona č. 103/1992 Sb., o Radě ČR pro rozhlasové a televizní vysílání i do jeho slovenské obdoby. Předvídané zásady státní mediální politiky však nebyly ani za dob federace ani později formulovány a tak dodnes postrádáme, snad s výjimkou příslušných obecných pasáží vládních programových prohlášení, jejich jasné kontury. Je to škoda, protože takový materiál by se po kvalifikované oponentuře mohl stát základní osou a spojnicí všech předmětných zákonů – zákona tiskového, zákona o vysílání, zákona o ČT, zákona o ČRo a zákona o regulaci reklamy, v určitých souvislostech pak i zákona telekomunikačního. Tato možnost však zůstala nevyužita. Výhradu vůči tomuto nesystémovému přístupu vznesla Rada i ve Zprávě za r. 1999 a 2000.
I vůči návrhu zákona, kterým se novelizují především zákony o ČT a ČRo a dílčím způsobem i zákon o vysílání, lze vznést systémovou námitku. Tento návrh totiž znamená pokračování trendu dalších novelizací již mnohokráte novelizovaných mediálních předpisů (zákon o ČT dříve již třikrát, zákon o ČRo pak čtyřikrát, zákon o vysílání desetkrát), čímž se právní úprava této oblasti i právní řád jako celek ještě dále znepřehledňují. Navíc, zákony o ČT a ČRo obsahují po patnácti paragrafech, z nichž třináct je či má být novelou dotčeno a jeden nově přidán. I z hlediska rozsahu samotné novelizace by se tedy jevilo logičtějším předložit nikoliv novely, ale nové zákony.
Zákon o ČT
Zákon č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů byl přijat v situaci, kdy v České televizi proběhla krize. Krize v ČT probíhající na přelomu roku 2000 a 2001 způsobila , že MK předložilo urychlený návrh novelizace zákona o ČT. Zákon byl projednán a schválen Parlamentem a vyšel ve Sbírce zákonů pod č. 49/2001. Zákonem se rozsáhle upřesňují úkoly veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Počet členů Rady ČT se zvyšuje na 15. Členy Rady volí jako doposud Poslanecká sněmovna, návrhy předkládají organizace a sdružení představující kulturní, regionální, sociální, odborové, zaměstnavatelské, náboženské, vzdělávací, vědecké, ekologické a národnostní zájmy. Uplatňuje se rotační princip. Podrobně se stanoví neslučitelnost funkce člena Rady a generálního ředitele ČT s některými jinými funkcemi, jakož i neslučitelnost výkonu určitých činností s funkcí člena Rady, včetně osob příbuzných. Jednání Rady je veřejné. Důležité dokumenty z jednání Rady jsou zveřejňovány. Státní orgán, který vykonává správu kmitočtového spektra podle zvláštního předpisu (ČTU) vyhradí po předchozím souhlasu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání pro ČT kmitočty umožňující provozování rozhlasové vysílání ve stanoveném rozsahu.
Zákon o ČRo
Novela tohoto zákona byla vládou v roce 2001 projednána a předložena Poslanecké sněmovně. Návrh je do značné míry totožný s novelou zákona o ČT. Odlišně je upravena kompetence v oblasti vyhrazení technických prostředků pro Český rozhlas. Navrhuje se, aby vyhrazení těchto prostředků prováděl na rozdíl od zákona o ČT ČTÚ bez předchozího souhlasu Rady. Rada k tomuto návrhu uplatnila připomínky. Do konce roku 2001 nebyl tento zákon Poslaneckou sněmovnou schválen.
Zákon o regulaci reklamy
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 79/1997 Sb., o léčivech a o změnách a doplnění některých souvisejících zákonů.
Tak jako u zákona o vysílání je i zde primárním cílem harmonizovat tuzemskou právní úpravu regulace reklamy s odpovídajícími direktivami EU a dále pak potřeba reagovat na nové jevy a trendy v oblasti komerční i nekomerční komunikace a jejích nosičů, jakož i odstranit některé problémy, plynoucí ze stávajících předpisů. Jak MPO zpracovalo pouze novelu, ač vzhledem k rozsahu dotčených a nově vložených ustanovení byl namístě spíše nový zákon, nicméně dokázalo si zřejmě vybojovat výhodnější termín předložení a zpracovalo předtím i věcný záměr. Bohužel se zde opakuje situace, kterou Rada prošla již v minulosti: ač zde zřejmě nepochybně měla být zařazena mezi připomínková místa, opět se tak – jako tomu bylo u věcného záměru návrhu tohoto zákona – nestalo. Na základě někdejší námitky Rady, vznesené vůči takovému postupu u ministra průmyslu a obchodu, se Rada nakonec mohla závěrečných fází tehdejšího připomínkového řízení zúčastnit, u nově předloženého návrhu se tak ovšem již nestalo, a to přesto, že Rada je jedním z orgánů dohledu nad dodržováním tohoto zákona, přičemž dozírá na velmi důležitý a rozsáhlý sektor reklamního trhu. Jedná se o nedodržení ustanovení zákona o vysílání. Zejména u předpisů tak významně se dotýkajících přímé kompetence Rady, tj. elektronických médií a základních podmínek jejich provozu, je nepřípustné, aby se Rada dozvídala o přípravě a obsahu nových norem pouze nahodile bez možnosti se k nim vyjádřit.
Zmiňovaná novela byla do Parlamentu předána v 2001, Rada se k ní vyjádřila a zúčastnila se i ústního projednávání připomínek v březnu téhož roku. Jedna z výhrad Rady směřovala právě k nedostatku souladu použitých definic s příslušnou směrnicí (např. sponzoring nebo skrytá reklama). I když byla řada jejích připomínek i připomínek dalších míst v předběžném jednání akceptována, výsledný vládní návrh je neobsahoval.
S ohledem na obor své působnosti se Rada ve svých připomínkách koncentrovala především na otázky přímo se dotýkající reklamy a dalších forem komerční komunikace v rozhlasovém a televizním vysílání. Nezabývala se proto příliš takovými speciálními komoditami, jako jsou zbraně a střelivo nebo léčivé přípravky , zdravotnické prostředky či kojenecká výživa , kde dozor vesměs primárně přísluší jiným orgánům.
Návrh zákona se opírá o rozhodnutí vlády soustředit pro futuro všechny příslušné definice pojmů (tj. reklamy, skryté reklamy, klamavé reklamy, srovnávací reklamy, sponzoringu a teleshoppingu) pouze do zákona o regulaci reklamy, který měl tyto pojmy výlučně upravovat bez ohledu na nosiče příslušných komerčních (i nekomerčních) sdělení. Rada došla k závěru, že bez ohledu na případnou polemiku o správnosti takového postupu byly navržené definice včetně institutů s nimi souvisejících zpracovány pro potřeby rozhlasového a televizního vysílání způsobem zcela nevyhovujícím. Jako příklad lze uvést slučování reklamy, sponzoringu i teleshoppingu a dokonce podpůrně i nekomerčních a charitativních oznámení do jednoho pojmu „reklama“, ač se jedná o kategorie teoreticky i prakticky rozdílné. Zákon o vysílání i cit. Směrnice, jakož i Úmluva Rady Evropy č. 132, ve znění Protokolu ji pozměňujícího, tyto termíny rozlišují a odlišně s nimi pracují, což by bylo tímto způsobem zřejmě znemožněno s negativními důsledky pro aplikační praxi (např. komplikace pro počítání stanovených časových limitů pro vysílání reklamy). Mezitím přijatý nový zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání již obsahuje definice řady pojmů z oblasti komerčního vysílání, které pak budou znovu definovány v zákoně o provozování reklamy a to poněkud odlišným způsobem nežli je tomu v zákoně o vysílání. Nastane tím další zmatek v již tak dosti nepřehledné legislativě v této oblasti.
Ohledně reklamy klamavé Rada upozornila na duplicitní úpravu v obchodním zákoníku a v zákonu na ochranu spotřebitele. Zabývat se původně navrženou úpravou reklamy srovnávací je nyní již zřejmě irelevantní, neboť její podmínky v mezidobí upravila novela obchodního zákoníku v § 50a). (zákon č. 370/2000 Sb., kterým se mění zák. č. 513/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
Do rozsáhlé diskuse o reklamě na tabák se Rada příliš nezapojovala, neboť již nyní je ve vysílání zakázána zcela a boj se tedy vedl spíše o jiné nosiče (venkovní a tištěná reklama). Budoucí úprava navíc bude závislá na síle tabákových lobby (viz rozdílný přístup některých národních legislativ) a nových evropských trendech a úpravách.
Hlavním důvodem stažení původního vládního návrhu novely zákona o regulaci reklamy byla zřejmě skutečnost, že Evropský soudní dvůr zrušil evropskou směrnici o zákazu tabákové reklamy jako neslučitelnou s primárním evropským právem. Návrh novely zákona byl v tomto duchu přepracován a byl předložen Parlamentu v r. 2001 znova.
Velmi zásadní ale bylo ustanovení o tom, že orgán dozoru může zakázat zveřejnění nebo šíření rozporné reklamy. V podmínkách Rady by to prakticky znamenalo předběžnou cenzuru reklamních a obdobných spotů ještě před jejich odvysíláním příslušným provozovatelem, což je nepřípustné, neboť Rada má vždy zasahovat až ex post, nejdříve tedy až po prvním odvysílání jakéhokoliv pořadu. Navíc by hrozilo zpomalení veškerých televizních či rozhlasových reklamních kampaní a rovněž jiné agendy Rady. Toto ustanovení v novém návrhu novely již nenachází. Tento návrh však Rada ho vůbec nedostala k připomínkám.
Další zákony
V roce 2001 byla přijata nebo projednávána řada dalších zákonů, které více či méně ovlivňují mediální prostředí. Toto je pouze stručná zmínka o některých důležitějších z nich.
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 273/1992 Sb., o některých podmínkách výroby, šíření a archivování audiovizuálních děl, projednala a schválila vláda a předložila jej Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR (tisk 920). Poslanecká sněmovna tento návrh zákona vládě vrátila. Rada nedostala tento návrh zákona k připomínkám.
Rozsáhlá novela obchodního zákoníku poněkud ovlivnila činnost Rady, která musí schvalovat změny ve společnostech provozovatelů vysílání. Ustanovení o srovnávací reklamě, které je obsaženo v obchodním zákoníku (§ 50a) není pro Radu relevantní, protože není oprávněna na dodržování tohoto ustanovení dohlížet.
Další kapitola: 4.2 Judikatura ZPĚT NA OBSAH